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《武汉国土资源和城乡规划》2015年第1期(一)


2015-03-30

农村土地制度三项改革试点即将启动


    近日,《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》)由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发,这标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。
   《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录,健全矛盾纠纷调处机制,全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。
    在农村集体经营性建设用地入市改革方面,要探索完善用地产权制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度等。
    在宅基地制度改革方面,要完善宅基地权益保障和取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对超标准占用宅基地和一户多宅等情况,探索实行有偿使用,以及进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等。
    此外,试点将在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择,封闭运行,确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。
    (摘自《中国国土资源报》2015.1.12)



耕地流转后开发利用“三个不能”

    1月22日,国务院办公厅发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(以下简称《意见》),要求坚持公益性为主、公开公正规范、因地制宜、稳步推进四大基本原则,扎实做好农村产权流转交易市场建设工作。其中强调,耕地、林地、草地、水利设施等产权流转交易后的开发利用,不能改变用途,不能破坏农业综合生产能力,不能破坏生态功能,有关部门要加强监管。 
   《意见》明确,农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台,具有明显的资产使用权租赁市场特征、显著的农业农村特色、鲜明的地域特点。法律没有限制的品种均可入市流转交易。现阶段的交易品种主要包括农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权等8类。流转交易主体主要有农户、农民合作社、农村集体经济组织、涉农企业和其他投资者。除宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权外,流转交易的受让方原则上没有资格限制(外资企业和境外投资者按照有关法律、法规执行)。农户拥有的产权是否入市流转交易由农户自主决定。 
    (摘自《中国国土资源报》2015.1.23)



   扎紧耕地保护“篱笆”   
筑牢国家粮食安全基石

    永久基本农田划定和设施农用地管理视频会议1月5日召开。中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出重要批示。批示指出,我国人多地少,任何时候都要守住耕地红线,守住基本农田红线。要坚持数量与质量并重,严格划定永久基本农田,严格实行特殊保护,扎紧耕地保护的“篱笆”,筑牢国家粮食安全的基石。转变农业发展方式,推进农业现代化,需要设施农业的发展,既要明确其特殊用地政策,又要严格规范用地管理,加强监测督查,对土地违法违规问题动真碰硬、重典问责。地方各级政府要切实负起主体责任,在深化农村土地制度改革、推进新型城镇化过程中,坚定不移实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度,将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。
    中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽作出批示,要求国土资源部等部门认真贯彻落实李克强总理重要批示要求,扎扎实实把各项工作任务落实好,坚决守住耕地和基本农田红线,努力建设绿色田园,确保粮食安全,造福子孙后代。
    中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋也作出批示。 
    (摘自《中国国土资源报》2015.1.6)



 全面划定永久基本农田 
严格规范设施农用地管理

    1月5日,国土资源部、农业部在京联合召开视频会议,部署新常态下耕地保护工作重大行动——落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作。李克强总理、张高丽副总理、汪洋副总理就工作部署作出重要批示。
    会议首先传达了国务院领导同志的重要批示精神。会议指出,要充分认识新时期耕地保护的极端重要性,切实把思想认识统一到中央决策部署上来。守住耕地红线和基本农田红线,是农业发展和农业现代化建设的根基和命脉,是国家粮食安全的基石。要以守住耕地红线和基本农田红线为目标,严格划定、特殊保护永久基本农田;以转变农业发展方式、推进农业现代化为目的,特殊支持、严格规范设施农业用地管理;强化土地执法督察,敢于动真碰硬、重典问责,不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和节约用地制度。
    会议明确,这次两部联合部署划定永久基本农田,是在现有工作基础上的完善,要按照规模上从大城市到小城镇,空间上从城镇周边到广阔农村的步骤时序,将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库,重点是尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田,将已建成的高标准农田优先划为永久基本农田。永久基本农田一经划定,不得随意调整或占用。除法律规定的国家能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避开外,其他任何建设项目都不得占用。城市建设要跳出已划定的永久基本农田,实现组团式、串联式发展,不得侵占基本农田建新区,也不能以各种园区、开发区名义非法圈地、占用基本农田。各地要进一步摸清底数、查清潜力、明确任务,依据调整完善后的土地利用总体规划,结合农村土地确权登记,同步推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”,同步将这项工作纳入年度土地利用变更调查和耕地保护目标责任考核,确保永久基本农田划定工作划得准、建得好、保得住。
    会议在明确设施农用地支持政策的基础上,强调要严格规范管理,树立底线思维,坚持“农地农用”的原则,综合运用各种手段,加强对设施农用地的监测督查。土地执法部门和土地督察机构要守土有责,要对借发展农业设施为名违法违规用地的严肃查处,重典问责,确保“不得改变土地用途,禁止擅自用于其他非农建设;不得超标准用地,禁止擅自扩大用地规模;不得改变农业设施性质,禁止擅自将农业设施用于其他经营”的政策规定落到实处。 
    会议强调,守住耕地红线和基本农田红线,支持和规范设施农业发展,事关国家粮食安全和农业现代化建设,是深化农村土地制度改革的底线要求,也是践行“尽职尽责保护国土资源,节约集约利用国土资源,尽心尽力维护群众权益”国土资源工作定位的必然选择,必须落实各级政府的主体责任,国土资源部和农业部要增强担当意识,加强对地方工作的指导和督促检查,切实提高地方各级党委政府和有关部门对耕地保护工作重要性、紧迫性的认识,更好地把握新常态下耕地保护工作面临的新形势、新任务和新要求,坚决贯彻落实中央决策部署,把永久基本农田划定、钉牢,把设施农业发展的好事办好、实事办实,为保障国家粮食安全、促进现代农业发展作出应有的贡献,将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。  
    (摘自《中国国土资源报》2015.1.6)



在经济发展新常态下大力深化改革

    1月15日,全国国土资源工作会议在京召开。中共中央政治局常委、国务院总理李克强就会议作出重要批示,充分肯定国土资源系统在2014年的工作中取得的新进展,并对新常态下国土资源工作提出新的要求。他希望国土资源系统的同志们在经济发展新常态下,大力深化改革,敢于动真碰硬,为推动中国经济向中高速增长、向中高端迈进作出新的贡献。
    李克强在批示中指出:“2014年,全国国土资源系统认真贯彻党中央、国务院决策部署,改革创新,主动作为,各项工作取得新的进展,为稳增长、促改革、调结构、惠民生作出了积极贡献,谨向全系统广大干部职工致以诚挚问候。希望同志们在经济发展新常态下,大力深化改革,积极探索更加科学有效的国土资源管理机制,严格总量控制保护国土资源,严格分类指导做到有保有压,严格国土执法敢于动真碰硬,推进国土资源节约集约利用,建设一支信念坚定、勤政专业、廉洁奉公的干部队伍,为推动中国经济向中高速增长、向中高端迈进作出新的贡献!”
    中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽批示指出:“国土资源系统要认真贯彻李克强总理的批示要求,更加扎实严格科学做好国土资源各项工作,为建设美丽中国作出新贡献!”
    (摘自《中国国土资源报》2015.1.16)



全国国土资源工作会议在京召开

    1月15日,全国国土资源工作会议在京召开。会议深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,全面落实中央经济工作会议和农村工作会议部署,分析经济发展新常态下国土资源工作面临的形势任务,总结2014年工作情况,部署2015年重点工作。国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明讲话强调,要准确把握新常态下国土资源工作面临的机遇和挑战,勇于改革、敢于担当、恪尽职守、奋发有为,走出一条新常态下国土资源事业改革发展新路。
    姜大明在讲话中回顾总结了2014年国土资源系统落实新要求、履行新定位、在服务大局中取得的新发展。
    姜大明表示,要历史地、辩证地认识新常态下国土资源领域的阶段性特征,正确认识主动适应,努力把握新常态带来的机遇和挑战。从国土资源需求看,生产性需求趋于减少,生活型、生态性需求显著增加,总需求仍然居高不下;从国土资源供给看,建设用地从增量扩张为主转向盘活存量与做优增量并举、矿产资源供应从过高对外依存向立足国内用好“两种资源两个市场”的调整势在必行;从国土资源配置方式看,将进一步打破各种形式的条块分割和行政干预,国土资源市场正朝着公开透明、竞争有序、统一开放的方向加快转变;从资源环境约束看,承载力正在逼近“天花板”,严格保护和节约利用国土资源是大势所趋;从矛盾积累情况看,过度依赖“土地财政”和“资源经济”不可持续,防范和化解风险的意识和能力需要进一步增强;从国土资源管理方式看,正在从侧重于行政手段向综合运用多重管理手段转变,处理好“放”与“管”的关系成为紧迫课题。     
    姜大明强调,要主动作为奋发有为,扎实做好2015年国土资源工作。一要严控总量有保有压,促进经济稳定增长。要紧紧围绕新常态下经济工作“调速不减势,量增质更优”的目标,以更加有力的措施服务宏观调控,推动结构调整,促进经济稳定增长。二要动真碰硬重典问责,用特殊措施严格保护国土资源。要不折不扣地落实中央领导同志的要求,把永久基本农田划定工作抓紧抓实抓出成效;通过强化管制性保护、建设性保护、激励性保护措施,对永久基本农田严格实行特殊保护;对违法违规问题要敢于动真碰硬,执行法律法规处罚规定的上限重典问责。三要创新政策完善机制,全面推进国土资源节约集约利用。今年的主要任务是加快拓展已确定的国土资源节约集约利用大政方针,完善政策体系,全力推动落实。要用好用足实践证明行之有效的政策措施,要在确保耕地数量不减少、质量有提高、群众权益不受损的前提下进一步拓展城乡建设用地增减挂钩试点,总结推广好一些地方以地控税、以税节地的经验。四要突出重点分类指导,积极稳妥推进国土资源领域改革。要按照中央统一部署,加强统筹协调、实行分类指导,慎重稳妥推进农村土地制度改革等,积极主动推进行政审批制度改革和油气资源勘查开发体制改革,全力以赴推进不动产统一登记制度改革。五要科学立法严格执法,加快法治国土建设。努力建设法制完备、职能科学、公开公正的国土资源管理体系,执法严明、勤政廉洁、权威高效的国土资源管理队伍,法治统筹、责权统一、守法诚信的国土资源管理秩序,完善法律体系,严格依法行政,依法开展维权,不断提升国土资源系统依法行政的能力和水平。
    (摘自《中国国土资源报》2015.1.16)



我国城镇土地总面积达
八百五十八万公顷

    日前,中国土地勘测规划院发布《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告》。报告称,截至2013年12月31日,全国城镇土地总面积为858.1万公顷(12872万亩)。2009~2013年五年间,全国城镇土地面积增加131.9万公顷,增幅为18.2%,年均增长3.6%,增长速度总体呈逐渐放缓趋势。
    数据表明,我国城镇土地中城市面积占47%,建制镇面积占53%。按照区域,东部地区城镇土地面积占全国城镇土地总面积的48%,中部地区占33%,西部地区占19%。东部地区城镇土地占区域土地总面积的3.2%,中部地区占1.0%,西部地区占0.3%。 
    按照地类,住宅用地面积为285.2万公顷(4278万亩),占33.2%;工矿仓储用地为237.3万公顷(3560万亩),占27.7%;公共管理与公共服务用地为108.8万公顷(1632万亩),占12.7%;交通运输用地为104.9万公顷(1574万亩),占12.2%;商服用地为60.2万公顷(903万亩),占7.0%;其他土地为61.7万公顷,占7.2%。
    2009~2013年五年间,全国城市土地面积增幅为14.5%,建制镇土地面积增幅为21.7%,建制镇的增幅超过城市增幅达7.2%;各规模等级城市建设用地均呈现增量持续减小趋势。五年间,城镇土地利用的区域结构向中西部明显偏移。其中东部地区城镇土地面积增幅为13.5%,小于全国总增幅;中西部地区均高于全国总增幅,中部地区增幅为19.7%,西部地区增幅达到28.9%。
    全国城镇土地增加面积中,商服用地和工矿仓储用地增幅最大,分别为30.9%和29.5%,占比持续增大。住宅用地增幅18.8%,基本与城镇土地面积总体增幅持平,但西部地区34.0%的增幅明显偏高。公共管理与公共服务用地占比12.7%,高于《城市用地分类与规划建设用地标准》规定的5%~8%的水平,其中机关团体用地的占比逐年下降,但随着城市(镇)层级的降低而逐次升高。
    (摘自《中国国土资源报》2014.12.30)



保持延续传统格局历史风貌

    《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》 以下简称《办法》)自2014年12月29日起施行。日前,住房城乡建设部办公厅下发通知,要求贯彻落实《办法》,规范规划编制与审批。
    《办法》依据《中华人民共和国城乡规划法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规,细化了历史文化名城、名镇、名村、街区保护规划编制和审批的内容及要求,具有很强的操作性。通知要求,各地要充分认识到,《办法》的颁布实施,有利于提高保护规划编制水平,规范规划审批程序,促进历史文化遗产保护,维护历史文化名城、名镇、名村、街区保护规划的科学性和严肃性。要坚持依法行政,依据相关法律、法规和《办法》,做好保护规划的编制和审批工作。
    通知要求严格开展保护规划编制。历史文化街区所在地城市、县已被确定为历史文化名城的,该街区保护规划应当依据历史文化名城保护规划单独编制。历史文化街区所在地城市、县未被确定为历史文化名城的,应当单独编制历史文化街区保护规划,并纳入城市、镇总体规划。在国家历史文化名城保护规划成果编制阶段,国家历史文化名城所在地省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门,应当提请国务院城乡规划主管部门组织专家对成果进行审查。
    各级城乡规划主管部门要认真组织学习《办法》。要充分发挥媒体作用,广泛宣传《办法》的重要意义和主要内容,提高社会各界特别是各级政府及有关部门、公众对历史文化名城、名镇、名村、街区保护规划工作的认识,吸引群众关心和监督历史文化遗产保护工作。       (摘自《中国建设报》2015.1.15)



加强城市轨道交通线网规划编制

    为落实《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》的有关要求,推进地铁、轻轨等城市轨道交通系统建设,2014年11月24日,住房城乡建设部印发通知,要求各地加强城市轨道交通线网规划编制。
    通知提出了“以人为本、适度超前、统筹协调、因地制宜”的城市轨道交通线网规划编制基本原则,明确要根据城市实际情况,充分论证城市轨道交通建设必要性,合理确定建设时序,以遏制当前个别城市不从实际出发、盲目建设的现象。
    为解决城市轨道交通线网规划编制与城市总体规划脱节以及与城市空间布局、土地使用结合不够紧密的问题,通知明确城市轨道交通线网规划是城市总体规划的专项规划,并要求在编制城市总体规划时,同步编制线网规划,做好协调与衔接工作。城市轨道交通线网规划的主要内容应纳入城市总体规划,并与城市总体规划一并审批。线网规划经批准后,具有法定效力,任何单位和个人不得随意修改。为提高城市轨道交通线网规划的科学性、合理性,通知对城市轨道交通线网规划的期限、范围、规模、布局、成果等提出了具体要求。
据了解,住房城乡建设部已启动《城市轨道交通线网规划编制标准》的修订工作。 
    (摘自《中国建设报》2014.11.28)



中央财政给予海绵城市
 试点专项资金补助
 

    根据习近平总书记关于“加强海绵城市建设”的讲话精神和近期召开的中央经济工作会议要求,日前,财政部、住房城乡建设部、水利部(以下简称“三部门”)下发通知,决定开展中央财政支持海绵城市建设试点工作。
    根据通知,中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定3年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的,按上述补助基数奖励10%。试点城市由省级财政、住房城乡建设、水利部门联合申报。试点城市应将城市建设成具有吸水、蓄水、净水和释水功能的海绵体,提高城市防洪排涝减灾能力;年径流总量目标控制率应达到住房城乡建设部《海绵城市建设技术指南》要求。试点城市按3年滚动预算要求编制实施方案。
    采取竞争性评审方式选择试点城市。三部门将对申报城市进行资格审核。对通过资格审核的城市,三部门将组织城市公开答辩,由专家进行现场评审,现场公布评审结果。
    三部门定期组织对试点工作开展绩效评价,并根据绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的,按中央财政补助资金基数10%给予奖励;评价结果差的,扣回中央财政补助资金。 
    (摘自《中国建设报》2015.1.20)



认识新常态   把握新机遇   实现新发展

    市委十二届七次全体(扩大)会议暨全市经济工作会议日前召开,全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会、中央经济工作会议和习近平总书记系列重要讲话精神,以及省委十届五次全会暨全省经济工作会议精神,讨论了市委常委会的工作报告,审议通过了《中共武汉市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神,全面推进法治城市建设的意见》、《中共武汉市委、武汉市人民政府关于建设国家创新型城市的意见》。
    全会指出,做好2015年经济工作,首要任务是全面、准确、深入认识经济发展新常态。要领会实质、把握基调、抓住关键、保持定力;要结合武汉实际,把握新机遇、应对新挑战;要有新的思路、新的举措、新的精神状态,更加注重以经济建设为中心,更加注重创新驱动发展,更加注重民生优先,更加注重生态环境保护,努力把新常态蕴含的新机遇变成新优势,把新常态带来的新挑战变成新动力,推动发展再上新台阶。
    全会指出,明年经济工作总体要求是:坚持稳中求进工作总基调,坚持以提高经济发展质量和效益为中心,主动适应经济发展新常态,着力转方式、调结构,着力提升城市功能品质,着力保障和改善民生,努力实现经济稳定较快增长,确保社会和谐稳定,为建设国家中心城市、复兴大武汉奠定坚实基础。
全会指出,明年经济工作主要任务是:谋划实施“工业倍增升级版”,推进若干战略性新兴产业成为支柱产业、传统产业和服务业向中高端发展,创新招商引资模式,强化投资和项目工作;加快推进城建重大项目,突出抓好绿道年、路网年、停车场年建设,打造一批满足市民意愿的城建新亮点,让城市安静下来;集中力量解决一批基本民生问题,大力吸引社会资本发展多层次公共服务;持续深入开展文明城市建设,大力发展文化事业和文化产业,进一步加强和创新社会治理,促进社会和谐稳定。
    全会对全面实施创新驱动发展战略,加快建设国家创新型城市作出了系统部署。全会认为,建设国家创新型城市,是完成好国家使命的必然要求,是在未来城市竞争中努力走在前列的根本支撑,要进一步增强责任感、使命感和紧迫感,把推进创新驱动发展、建设国家创新型城市放在武汉发展全局的核心位置。要以培育形成新兴支柱产业为中心,构建科技创新产业化平台体系;要坚持市场化改革方向,加快构建有利于创新发展的体制机制;要加快营造有利于创新创业环境,全力推进大众创业、万众创新,力争在创新驱动、转型发展上走在全国前列。
    全会深入研究部署全面推进法治城市建设。全会指出,建设法治城市,要紧紧围绕“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的总目标,加快科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程,探索建立适应特大中心城市治理的法治体系。要坚持依法执政,推进依法行政、建设法治政府,促进公正司法,培育法治信仰,使法治成为推动我市经济社会发展的核心竞争优势,成为城市治理体系和治理能力现代化的显著特征,成为城市现代文明的重要标志。 
    (摘自《长江日报》2014.12.30)



向“万亿倍增”目标迈进 
加快建设国家中心城市

    日前,武汉市第十三届人民代表大会第四次会议在武汉剧院开幕。大会由主席团常务主席、大会执行主席阮成发主持。
    市委副书记、代市长万勇向大会作《政府工作报告》。他说,2015年是向“万亿倍增”目标迈进的开局之年,是“十二五”规划的收官之年,是加快建设国家中心城市的重要一年。今年经济社会发展的主要预期目标是:地区生产总值增长10%左右;地方一般公共预算收入增长11%;全社会固定资产投资增长15%,社会消费品零售总额增长13%;城乡居民收入增长与经济增长同步。全面完成省下达的节能减排任务。
    为实现上述目标,万勇提出,今年重点抓好7个方面工作:坚持工业强基、两业并举,加快产业结构优化升级;坚持改革引领、开放先导,增强经济社会发展新动力;坚持创新驱动、转型发展,全方位、全体系、全区域、全领域建设创新型城市;坚持建管并重、品质为先,着力提升城市功能和宜居水平;坚持统筹城乡、四化同步,加快推进新城区“独立成市”;坚持为民惠民、共建共享,着力提升人民群众福祉;坚持依法行政、严格执法,加快建设法治政府。同时继续为群众办好10件实事。     (摘自《长江日报》2015.2.4)



以创新驱动为龙头实现倍增发展

    今年是实施“十二五”规划的收官之年,也是我市向经济总量“万亿倍增”目标迈进的开局之年。日前,省委常委、市委书记阮成发主持召开专题会议,研究全市今年和“十三五”新项目规划,为我市未来持续健康发展谋划新支撑。
    “思想走不远,我们的发展肯定走不远。”阮成发在会上作开场白,鼓励与会者不拘形式畅所欲言、不局限于既有项目基础大胆思考。他强调,科学谋划全市“十三五”发展,必须从全球、国家和武汉自身这三个层面全面考虑,即必须立足于科技革命带来全球范围内的深刻变革、我国经济进入新常态这两大背景,围绕我市经济总量“万亿倍增”这一目标,思考如何在新一轮发展中实现武汉经济“量”与“质”的同步倍增。
    认真听取并吸纳大家的建言,阮成发提出我市“十三五”发展的总体目标:创新驱动发展走在全国前列,基本形成国家中心城市功能框架体系,城市面貌和品质再上新台阶,率先全面建成小康社会,综合经济实力进入全国副省级城市前三位,巩固提升在全国城市“第一方阵”的地位,为建设国家中心城市、复兴大武汉奠定坚实基础。
    围绕上述目标,阮成发勾勒我市新一轮发展的基本思路:要更加重视以互联网为代表的新一轮科技革命和产业变革,更加重视经济发展新常态下武汉面临的新机遇、新挑战,更加重视国家“三大战略”背景下的城市发展新空间、新功能,紧紧围绕国家创新中心、国家先进制造业中心、国家商贸物流中心等“三个中心”建设,以建设国家创新型城市为引领,以新型工业化、城镇化和信息化为重点,按照国际先进、国内一流的标准,谋划大项目,布局大产业,拓展大空间,构建大格局。
    目标既定,思路已明,加快经济发展、夯实城市功能这两方面重点工作将齐头并进。阮成发强调,要把创新作为贯穿全市经济发展的主线,把创新驱动作为引领、龙头和最强有力的推进器。要深度谋划,大力打造进入国家核心产业的重大项目,包括光电子信息、生物健康、智能制造、智慧城市、电子商务等产业;要积极参与长江经济带、丝绸之路等国家战略的建设;要努力建设全国性生产要素交易市场。关于城市功能方面,阮成发要求,紧扣建成全国中部中心的目标定位,进一步巩固和提高武汉的城市承载力、辐射力、影响力。要以建设国家中部门户机场为重中之重,大力提升铁水公空等综合交通枢纽功能,更好地满足武汉参与“丝绸之路”建设的需要;要让城市生态大幅提升、交通明显改善、城市特色更加鲜明;“1+6”城市发展格局要在这一时期基本形成。
    宏伟蓝图变成现实,需要积极作为。会议确定,市委市政府将成立创新工作委员会、投资工作委员会两大议事机构,分别由市委书记和市长担任组长,坚持每月调度,把创新作为推进全市经济发展的牛鼻子,以更大力度招商引资,强力推进各项工作,推动武汉在“十三五”时期持续健康发展。 
     (摘自《长江日报》2015.1.20)



当好“考生”力争最优成绩

    日前,市政府召开全体会议,分解部署《政府工作报告》确定的工作任务和人大、政协议提案办理工作。切实贯彻市委的决策部署,落实市十三届人大四次会议确定的各项目标任务,推进政府各项工作落地落实,确保在新常态下、在新起点上实现新作为。   
    做好今年政府工作,万勇要求,主动把握和适应经济新常态,推进万亿倍增起好步、开好局。在换挡调速段鼓劲赶超,在壮大产业中形成支撑,在创新驱动上重点突破,在扩大投资时拉动消费,围绕万亿倍增,推进产业规模质量同步跨越提升。要着眼工业在经济工作中的主导地位,谋划推进工业新倍增;着眼经济社会协调发展,打造高端现代服务业新引擎;着眼增强万亿倍增发展后劲,培育战略性新兴产业新支撑;着眼生态高效,彰显现代都市农业新优势。落实“让城市安静下来”理念,更加突出规划先导,加快城市建设管理转型。以自然之美塑造安静,以畅通之道提升安静,以治理之力保障安静,以文明之魂涵养安静,在保持建设力度不减的同时让城市回归安静。要快慢兼顾,系统谋划综合交通布局;人城和谐,持续提升生态环境质量;张弛有度,科学组织城建工程施工;建管并重,着力提高城市管理水平。
    万勇说,落实责任链条,为确保完成全年目标任务提供坚强作风保障。在竞进提质、改革创新、真抓实干、恪守“两为”中抓落实,多干少说,遇到困难不找借口、开动脑筋,保持定力、力戒浮躁,推进政府各项工作落到实处、取得实效。 
    (摘自《长江日报》2015.2.9)



解放大道改造方案公示

    日前,解放大道硚口路至黄浦大街段改造方案在市国土规划局网站公示,两种方案向市民征集意见。 
    解放大道始建于上世纪初,中段西起硚口路,东至黄浦大街,全长约7公里,为路口立交建设方式,路段双向8-10车道,是一条见证武汉历史足迹、凝结汉口城市记忆的大道,是武汉市核心区交通保护环的组成部分。
    据了解,随着近年我市经济社会快速发展,解放大道交通压力逐年加大,景观形象与地位不符,难以承载未来城市功能提升的需要。随着汉口中心区路网系统的完善,以及2017年轨道交通即将实现网络化运营,有必要提前谋划解放大道的改造升级,以进一步提升汉口中心区城市功能,并支持三阳路隧道、地铁7号线和8号线等城市重大项目建设。
    规划经多方案比选,目前形成地面和高架两个改造方案。
    地面方案中,拆除解放大道中段全线现状总长约3.5公里的高架,新建硚口路互通式立交和航空路、新华路分离式立交。其余地面段建设双向10车道主干路,最外侧为连续的公交专用道,设武胜路、新华路、江汉路、台北路、香港路、三阳路、解放公园路等7处信号灯控制路口,平均间距约1公里。路侧设置集中绿化带,拓宽非机动车道和人行道,人行过街设施平均间距约310米,提升慢行交通的连续性和舒适性,并改善景观。通过在解放大道和建设大道之间新建双向6车道隧道,分流过境性交通。在经市委市政府审议的轨道交通线网规划中,拟在建设大道与解放大道之间新增一条平行于轨道交通1号线的轨道交通线路。
    高架方案中,拆除解放大道中段全线现状总长约3.5公里的高架,新建双向6车道高架衔接硚口路立交和黄浦路立交,新建、扩建硚口路、航空路、香港路、黄浦路4处互通立交,新华路1处分离式立交和4对匝道。地面辅路双向8车道,最外侧为公交专用道。人行过街设施平均间距约360米。 
    摘自《长江日报》2014.12.20)


我市搭建“众规”平台众筹市民智慧

    日前,从市国土资源与规划局获悉,“东湖绿道规划”将成为我市首个“众规”项目,市民今起可登录其官方网站“众规平台”,亲手绘出自己心目中的环湖绿道。
    所谓“众规”,就是邀请众人规划。此次实行“众规”的首个项目是《武汉东湖绿道系统规划暨环东湖路绿道实施规划》,规划范围为东湖风景名胜区,东到武广铁路,西至东湖路,北抵欢乐大道,南至老武黄公路一线,总面积约62平方公里。此次“众规”将在保留已建成的30公里环东湖绿道基础上,由市民“自助”参与设计。
    为方便大家的“角色扮演”,规划师提前踩点,全程拍摄东湖实景,并制作成“东湖360°街景”,置于“众规平台”上。市民对其点击,即可显示东湖最新路况及景象,通过左右拖动照片,能实现360度转身,全景查看周围建筑和路面状况。
    市国土规划局相关负责人称,过去规划是先由规划师规划,与有关部门协调并征集市民意见后,形成最终方案。“众规”首次将市民意见前置,通过筹集公众智慧,让民众有机会亲手绘制项目规划图,直观表达对城市规划的最真实诉求。这也是公众参与规划的未来发展趋势。
    据了解,作为我市规划部门采用互联网思维、吸纳公众智慧的首次尝试,本次征集将面向国内外公众,参与对象不限职业、学历等。你提出的每个方案都将在后台保存,成为实际规划的重要参考。同时,还将对参与本次“众规”的规划进行评选,优胜者将获得500-5000元不等的奖励。
    参与方式>>>
    点开市国土资源与规划局官网“众规平台”网址(http://zg.wpdi.cn/),进入“在线规划”板块,你就能像规划师一样,对环东湖绿道实现个性化绘制。选择“对道路两旁绿道”或“行人专用绿道”选项,通过折线绘制的方式,就能在你心仪的地点绘出绿道,你还可写下该段设置绿道的原因、用途等,并留下个人联系方式。除了绘制绿道外,也可以在你中意的任意地点设置停车场、驿站等配套设施。    (摘自《长江日报》2015.1.8)


武胜路将建立体交通综合体

    在市中心繁华地段,同一建筑内,不但能换乘公交,还能换乘的士、轻轨,这样“一站式”公交枢纽站你见过吗?我市国土规划部门最新公布了武胜路公交枢纽土地招拍挂信息,将首次通过“公交+物业”模式建立体交通综合体。
    老武胜路公交枢纽难以满足需要:对于老武汉人来说,武胜路公交站是难忘的记忆。作为公交换乘枢纽,这里总是人满为患。据市公交集团介绍,该枢纽建于1958年,共有9条线路在此首发,年集客流量达到300多万人次。由于部分建筑使用年限已超过40年,在规划布局、交通组织等方面也不适合城市发展需要,因此整体拆除,进行综合改造。
    市规划设计研究院有关人士表示,老武胜路公交枢纽容积率仅为0.76,远低于该区域平均4.0的容积率,枢纽站内部设施布局松散,人车平面交织。同时,与已建成的轻轨利济北路站直线距离仅200米,但因无便捷过道,需绕行480米才能换乘。
    “公交+物业”模式破解公共交通枢纽建设难:受制于土地、资金等方面因素,我市公交枢纽建设滞后。急需要改造的武胜路公交枢纽怎么办?市规划设计院的专家表示,一方面,传统公交枢纽站建设属于公益事业,其投资完全依靠政府,日常运行也难以创造效益,几无社会投资;另一方面,公交枢纽位于高地价地段,其土地利用率与周边地块相比明显偏低,是对城市宝贵土地资源的浪费。
    在这样现状下,规划部门引入香港沙田交通综合体等成功经验,引入公交枢纽站综合开发模式。与老武胜路公交枢纽单纯交通功能的平面布置不一样,新武胜路公交枢纽变“立体”起来,将公交系统与商业、商务办公等几种业态共同建设成交通综合体。
    市规划院的专家认为,通过“公交+物业”模式,释放了枢纽站的土地价值,实现价值回报,其建设资金不必完全依赖政府,改变枢纽站建设严重滞后现状。据了解,这种建设模式在我市还是首次。
    立体交通实现“公交轻轨的士”一站换乘:引入开发商建公共交通枢纽,如何防止开发商只追求综合开发的经济利益最大化,忽视枢纽站交通功能?国土部门在最新公布的武胜路公交枢纽土地招拍挂信息时,进行了严格的规划要求。
    规划要求该采用“公交+物业”模式进行的综合开发和建设,应充分保证公交枢纽站建筑面积。在地下一层和地面一层解决公交停车、公交换乘枢纽功能。地下一层、地面一层在优先充分满足公交枢纽实际需求的前提下,可安排商业服务业设施类综合物业。整个规划中,商业建筑面积为60000平方米、商务建筑面积为93000平方米。
    另外,新武胜路公交枢纽还注重与其他交通方式的互联互通。在与轻轨对接方面,该项目地上二层将设置空中连廊跨武胜路与轨道1号线利济北路站站厅层对接,跨武胜路两侧应设置上下坡道,兼顾人行过街功能。在公交换乘的士方面,项目用地范围内临武胜路和京汉大道侧各设置一处出租车港湾式上下客区。在过街通道方面,项目地下1-2层具备向北穿京汉大道、向东穿武胜路实现临近区域地下空间整体开发和互联互通的条件。 
    (摘自《长江日报》2015.1.23)


硚口完成我市首个城区色彩研究报告

    日前,由硚口区国土规划分局完成的《硚口色彩研究报告》出炉,这是我市首个就城区色彩作出的明确研究报告。从即日起,硚口区所有项目在规划审批时,城市色彩将列为重点审批指标。
    该报告由7部分组成,以硚口区为背景,展开对城市建筑色彩规划的研究,以实现控制和引导城市色彩的标准化、规范化和法制化。
    据介绍,针对城市色彩存在的基调不统一、城市色彩混乱等城市通病,早在2003年初,我市开展了“武汉市色彩最美的建筑公众投票”、“武汉市色彩最美建筑公众调查”等一系列关于城市色彩的调查研究活动。今年初,在《武汉2049远景发展战略》编制基本完成后,市国土规划局发布今年十大规划实事,独家委托本报就武汉城市色彩规划首次面向市民征集意见。
   《硚口色彩研究报告》充分参考、参照了近年来我市城市色彩有关研究规定和民意,分商务办公、历史文化、工业仓储、商业服务、居住、教育六大类进行色彩控制,并提出了相关建议。如对该区古田二路沿线,以白色、浅米色、淡蓝色为主色谱;沿河大道展现居住区的宁静和亲水关系,选择白色和浅黄色、浅米色为主;二环线则选择高亮度的蓝色和灰色为主导色等等,最终实现建设和谐统一、美丽宜人的硚口城市景观环境。
    硚口国土规划分局负责人表示,为抓好城市色彩控制落实,该局今后对所有规划审批项目,将其色彩列为重点审批指标,不符合色彩控制的一律不予审批。
    链接>>>
    资料显示,城市色彩研究方面的工作,西方发达国家开展较早,很多城市形成了自己独特的色彩特征。如奶酪色系与深灰色系为巴黎的标志色彩;以橙黄色系与橙红色系为主色调的罗马老城区很好地保持了历史遗留的色彩;波士顿以暗红色承载着历史的红砖为主调;纽约以光怪陆离的霓虹灯色为突出;华盛顿的灰白的花岗岩色与湛蓝的天空色构成了首都明朗的主色谱。
    相比而言,我国色彩方面的研究起步较晚,但近年城市色彩规划逐步走上正轨。北京于2000年为城市建筑定下了“外立面主要采用以灰色调为主的复合色”的调子,既映衬着皇城根儿的独有气质,又体现着政治文化中心的恢弘气势;哈尔滨市城市色彩确定为米黄色和白色为主色调;大连市定为米黄色。 
    (摘自《长江日报》2014.12.9)



今年启用新坐标系

    现行的武汉地图有26%的变形面积,这与地图使用的坐标系相关。据悉,2015年7月1日起,在全市范围内启用新坐标系,将现有武汉地图上的坐标系中央子午线向中间移动0.3度。采用新坐标的武汉地图,变形面积会缩小到6%。
    地球是圆的,而地图是平的,要用平面展示弧面,找准框架是关键。市测绘研究院高级工程师李江卫博士介绍,现阶段我市大多数地图采用的是1954年北京坐标系或1980西安坐标系,受当时技术手段限制,这些坐标系并不能精确对应地球质量核心的位置。武汉整体形似一只自西向东翩翩起舞的蝴蝶,而“蝴蝶”东西两翼至躯干的比例并不对称,也使得根据这些标准绘制的地图部分区域出现失真。
    明显的失真处位于武汉市东部边缘的新洲区、东湖高新区、化工区的部分地区,由于弧面投射到平面时出现了变形,总面积达2220平方公里。在这片区域实地丈量每千米与地图上测算得出的结果相差约13厘米,“这13厘米对普通市民来说感觉不到,但会造成变形地区工程土方量估算不准、扰乱监测数据分析等”。
    武汉现行坐标系以东经114°为中央子午线,地理位置略偏西,调整后新地图的中央子午线向东移动了0.3度,即以东经114°20′为坐标系中轴。这一改变将使现阶段变形面积由占市域面积26%缩小到6%。
    据了解,目前我国正在全国范围内采用新的地图坐标系。新地图还将全面匹配北斗卫星导航系统,对实现完全自主的高精度、快速空间定位有着重要意义。 
    (摘自《长江日报》2014.12.25)



武汉长高速度加快

    武汉不仅在持续长高,而且长高的速度也加快了。市国土资源和规划局、市测绘研究院发布2014版《武汉地理信息蓝皮书》显示,中心城区31层及以上高层建筑1875栋,较上年的983栋增长了90.74%,几乎翻番。
    新版《蓝皮书》统计为2013年。统计显示,2013年武汉继续长大、长高,中心城区范围内14层及以上的高层建筑达6437栋,比上年增长33.96%。
    主城建设区指城市中心城区及其周边相邻地区已建设完成或正在建设、分布相对集中的地区。统计显示,城市长大了,城市里的建筑也在长高。截至2013年底,武汉中心城区共有房屋建筑476121栋,比上年减少6844栋;而总建筑面积却达40619.96万平方米,比上年增加了384.72万平方米,增长10.54%。这一增一减反映的是武汉楼层不断增高。
    武汉的高楼到底有多少?统计显示,中心城区范围内14层及以上的高层建筑6437栋,比上年增长33.96%。其中,31层及以上高层建筑1875栋,较2012年的983栋增长了90.74%。41层及以上超高层建筑159栋,江汉区、武昌区分布最多,各41栋。新增高层建筑较为集中的区域是汉阳区国博、墨水湖、龙阳湖一带,洪山区岳家嘴以南,以及关山、巡司河、野芷湖、南湖、青菱乡周边区域。像世贸锦绣长江、航天首府、华侨城等都是去年新增的高层建筑。
    《蓝皮书》是一部反映上年武汉城市建设与发展变化的工具书,从2007年至今已连续发布8次。 
    (摘自《长江日报》2014.12.25)


“武汉高度”30年上升350米

    从88.6米的晴川饭店到438米的武汉中心,武汉第一高度在30年间上升350米,其间6次被刷新。其中有3个“武汉高度”,是由中建三局二公司创造或正在创造。刚刚获住建部批复晋升房屋建筑施工总承包特级资质的中建三局二公司自豪地表示。
    1984年,江城最早的地标性建筑——晴川饭店出现在汉阳龟山南麓。88.6米的楼高让它将江城“第一楼”的桂冠戴了十余年。
    1995年12月,汉口武胜路口,一座高45层、174米高的圆顶型建筑——泰合广场成为武汉新高度。
    1996年,汉口建设大道国贸大厦结构封顶,凭借211.2米的高度迅速取代泰合广场,成为新晋第一高楼。很快,这一纪录又被同年结构竣工的226.4米的佳丽广场改写。
    2004年,民生银行大厦以333.3米的总高度再次刷新武汉“第一高楼”纪录。
    目前,除438米高的武汉中心外,武汉还有两座超400米高楼同时在建,2011年,高达636米的武汉绿地中心开工建设,武汉新地标呼之欲出。另一个则是永清商务综合区468米塔楼。
    而这一不断刷新的过程中,晴川饭店、汉口建设大道国贸大厦、以及在建的绿地中心,均由中建三局二公司完成。
    “这与城市快速发展密不可分。”市城建档案馆副馆长陈红梅称,上世纪80年代,经济刚刚复苏,城市的高楼寥寥无几,到90年代,经济发展较为平稳,加之施工技艺的提升,建筑材料的成熟,超高层建筑的出现水到渠成。 
    (摘自《长江日报》2014.12.25)



《武汉市新型城镇化暨全域城乡统筹
 规划》全国专家咨询会顺利召开

    本刊讯:2014年11月21日,我局召开了《武汉市新型城镇化暨全域城乡统筹规划》(以下简称“规划”)全国专家咨询会。会议邀请了住建部、省住建厅、南京大学、同济大学、武汉大学、华中科技大学、重庆市规划院、武汉市委政研室等单位的专家和教授。会议由局编制处殷毅处长主持,刘奇志、马文涵副局长,以及市政处、耕保处、规划院、交通院、信息中心、地空中心、编展中心等局处室和单位领导参加了会议。
    与会专家听取南京大学代表联合团队的汇报后,一致认为该规划成果框架完整,思路清晰,理念先进,技术方法科学。并提出了修改意见和建议。一是进一步明确本规划的地位和作用,深刻解析与全面落实国家、湖北省新型城镇化发展的重要战略部署,结合“两规合一、多规融合”的平台,确定各区(开发区)、部门的相关任务要求,提出可操作性的行动措施和系统安排;二是妥善处理好新型城镇化与全域城乡统筹之间的关系;三是加强城镇化发展趋势和区域层面的分析,重点突出武汉市在长江经济带、中三角及城市圈的比较优势;四是结合现状城镇化发展特征与实际,深化完善具有武汉特色的新型城镇化总体发展目标、近远期分解目标与指标体系;五是加强全域人口空间分布、流动特征分析;六是全面梳理现状城乡关系,以农业生态区镇村发展为重点,加强城乡结合部、小城镇与乡村地区问题的研究,强化主城、新城、小城镇组群及综合社区结构体系与全域空间管控体系,构建城乡生活圈与生态保护圈;七是加强部门协同配合、社会公众参与力度,深化研究人口、土地、财政、金融、投融资等方面体制机制及配套政策,为规划实施提供保障。



市国土规划局召开《武汉市全域生态
框架保护规划》征求意见会

    2014年11月24日、25日,我局召开了《武汉市全域生态框架保护规划》区政府办、区局(分局)参加的征求意见会,对各区范围内划线情况进行沟通。26—28日,我局编制处、耕保处以及规划院项目组又逐一到各区政府,听取区政府以及区规划、林业、环保、水务、园林、农业、旅游等相关职能部门意见,进一步完善规划成果,确保规划成果准确性。
    本次规划完成了四大任务:一是摸清资源。在总规确定的生态框架结构基础上,盘整农业生态区重要生态资源。二是固化结构。在城市圈生态格局分析的基础上细化市域生态框架结构。三是全域落线。按照政府令中生态底线区核心生态要素的内容,科学划定核心生态保护要素保护范围。四是功能引导。确定农业生态区空间管制模式,结合农业生态区核心生态要素的分布,以及新农村建设等,初步提出农业生态区生态功能指引。
目前,该项目已上报市政府常务会听取汇报。
     (摘自《武汉规划编制研究动态》第20期)



市国土规划局召开历史文化风貌街区
保护规划验收会

    2014年11月11日,规划编制处、编展中心组织召开了历史文化风貌街区保护规划验收会。会议由刘奇志副局长主持,邀清了华中科技大学、市文新广局、市房管局、市国土规划局规划处、建管处、编展中心、江岸分局等相关部门专家参加,对市规划院编制的《一元路片历史文化街区保护规划优化》、  《洪山片历史地段保护规划优化》和《大智路片传统特色街区保护规划优化》进行了审查。
    各项目组分别就现阶段完成的规划成果进行了汇报。与会专家针对三个项目提出了应予以重视的共性要求。一是规划功能定位要结合周边区域统筹考虑,突出重点,反映街区最具代表性的特色。同时,进一步处理好保护与利用的关系,加强街区适应性再利用方法和途径的研究。二是进一步明确历史文化风貌街区的刚性控制要求和指导性控制要求,并加强规划成果校核,确保内容准确、精炼。三是针对规划中增补的具有历史价值的建筑进行系统梳理,并与文化、房管等部门共同协商,将其纳入各自的保护工作当中。四是历史文化风貌街区范围内历史保护是首位的,可以根据保护需要对道路红线进行适当调整。同时,加强对街道空间的规划控制,针对沿街界面、街道设施和绿化等提出控制要求。五是在“一张图”中建立专门的历史图层,便于查询和使用。同时,以历史文化风貌街区为单位,建立规划师责任制,全面跟踪并掌握各个街区历史保护工作的进展情况。
     (摘自《武汉规划编制研究动态》第20期)



《武汉公共设施现状及人口、就业岗
位空间信息库建设与维护》《武汉市
2014年度用地现状调查》及《用地现
状调查和建成区界定技术规程》
通过中期检查

    2014年11月5日,由刘奇志副局长主持,编制处组织,编展中心具体承办,召开了《武汉市2014年公共设施现状及人口、就业岗位空间信息库建设与维护》、《武汉市2014年用地现状调查》及《用地现状调查和建成区界定技术规程》项目的中期检查会。规划处、建管处、规划院、地空中心、编展中心等相关部门专家参加。
    会议认为,《武汉公共设施现状及人口、就业岗位空间信息库建设与维护》目标清晰,技术路线正确,工作深度达到中期检查的要求,并建议进行深化落实。一是在编展中心牵头开展的最小空间单元划分成果上,落实六普人口、实有人口的空间数据。二是在目前可获取的第三次经济普查数据基础上,进一步推进多渠道、多方式的就业岗位空间信息数据建设工作。
    会议认为,《武汉市2014年度用地现状调查》及《用地现状调查和建成区界定技术规程》技术路线较为清晰、工作基础较为扎实,在内容深度和工作进度上达到了中期检查的要求。建议下一步在市局内部组织召开《用地现状调查和建成区界定技术规程》的专家咨询会,征求各业务处室和相关专家对技术规程的意见,重点研究不同性质的审批信息在现状调查中的运用方法,进一步理清地籍信息、规划审批信息和实际使用性质之间的关系,并在今年用地现状调查工作中试用。此外,注意进一步做好与国家相关规范、标准的对接。
     (摘自《武汉规划编制研究动态》第20期)



《武汉市城市风道规划》通过中期检查

    本刊讯:2014年11月17日,刘奇志副局长主持召开了《武汉城市风道规划》(以下简称《规划》)中期检查会,编制处、市政处、耕保处、地空中心参加了会议。
    会上,编展中心代表项目组对《规划》的中期成果进行了汇报。
    与会领导对项目的意义及采取的技术方法予以了肯定,并提出深化修改意见:一是充分说明风道规划对城市气候改善的有效性及构建风道的必要性。二是对分析结果进一步校正,提高其科学性及准确性。三是充分挖掘与应用分析结果,将热环境分析、粗糙度分析、风场分析与城市用地、城市重点项目等空间布局因素相结合,进行相关性研究。



昙华林历史文化街区大学生
设计竞赛作品开展

    我局与市委宣传部、武昌区人民政府联合主办的“昙华林历史文化街区大学生设计竞赛”于2014年9月11日正式启动,先后组织参赛大学生参加现场踏勘答疑和历史文化街区空间分析研讨会。截止11月 14日,共有106份作品如期提交。
    12月8日,昙华林历史文化街区大学生设计竞赛作品展正式开幕。
    此次作品展展出时间为12月8日至12月 31日。参展的作品均有编号,并印制了选票。展出期间,参观市民可通过现场投票、网络投票、关注新浪微博“艺术昙华林”或者热门话题“昙华林历史文化街区大学生设计竞赛”等方式选出最喜欢的三个作品。
    (摘自《武汉规划编制研究动态》第20期)

 

适应新常态  明确新任务
全力推动全市国土规划工作再上新台阶
武汉市国土资源和规划局党组书记  王继连

    今天,我们召开2014年工作总结大会。刚才,洪涛同志对2014年的工作进行了总结,对2015年的任务进行了部署;相关处室、事业单位和区局分局的同志也作了发言,会议开得很好,我都赞成。今天会议的召开,对于我们解放思想、坚定信心、提振士气、锐意改革,谋划事业新发展、开创工作新局面,必将起到积极的促进作用。
    2014年,在市委、市政府的坚强领导下,全局系统上下一心、开拓进取、顽强拼搏、勤奋工作,全市国土规划工作成绩喜人,成效显著,归结起来,有以下几个方面的特点:

    一、学习先进,注重宣传,党群工作取得新成效
    (一)坚持理论武装,加强了政治建设。坚持中心组学习制度,认真学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,研读《习近平谈治国理政》和习近平总书记系列重要讲话读本,全年组织市局中心组学习14次,领导干部和广大党员思想认识进一步深化,理想信念进一步强化,党性观念进一步增强。坚持“三会一课”制度,按要求召开党组会、支部会和党小组会。坚持民主集中制,涉及全局重大问题,集体研究决定。坚持过好双重组织生活,强化了党员干部组织纪律观念。
    (二)坚持教育培训,加强了组织建设。邀请国内外高层次专家学者来局授课,受到干部职工的广泛好评。利用局“网络学习中心”组织在线学习,提升全局干部素质。全年选送11人赴境外学习,联合浙江大学、中组部组织干部学院举办专题培训班,全年举办各类培训、考试和讲座81期(次),培训15129人次,我局被市直机关工委授予学习型机关示范单位称号,被评为全市干部教育培训成果转化运用先进单位。选派基层党支部书记和入党积极分子到市直机关党校参加培训,按照党章规定开展新党员发展工作,壮大党员队伍。开展了“在职党员进社区服务”活动,受到社区群众欢迎。
    (三)坚持典型引路,加强了作风建设。为了让陈慧丽的精神在全系统发扬光大,全局开展了学先进转作风活动。局党组研究出台一批行之有效的工作举措,号召全局干部职工向陈慧丽同志学习。全系统通过召开座谈会、开展大讨论、举办征文演讲比赛、开设网站专栏、制作电视短片、组织主题报告会等形式,做到了学习教育全覆盖。全局系统设立了学习陈慧丽示范岗和工作团队,推行陈慧丽“七个一”工作法。营造公开透明和面对面的办公环境,变“文”为“问”、变“函”为“喊”、“天天都是局长接待日”等便民举措,解决了一大批疑难复杂问题,深受建设单位和市民好评。深入开展“万名干部进万村洁万家”活动,市局机关和二级单位5个工作组受到市委、市政府表彰。
    (四)坚持落实责任,加强了廉政建设。严格落实“两个责任”,出台《关于落实党风廉政建设党组主体责任和纪检组监督责任的意见》和《落实<建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划>的实施方案》。组织开展党风廉政建设宣传教育月活动,开展了治理会所中的歪风、市场中介领域突出问题等专项整治。完成党的群众路线教育实践活动整改任务。持之以恒纠正“四风”,查处违反“八项规定”等有关作风问题8起,对办公用房超面积的问题进行了积极整改。全年办理各类纪检信访件、行政投诉件、“行风连线网站”转办件124件。

    二、创新思路,强化管理,政务工作呈现新亮点
    (一)认真组织,稳步实施,超额完成了上级绩效。2014年,我局承担的10项市级绩效目标全部实现了挑战值,承担省国土资源厅下达的20项绩效目标也全部实现了挑战值。全局获得市级以上奖项100多个,其中,在全国优秀城市规划设计奖评比中,我局荣获一等奖2项、二等奖5项、三等奖15项,在全国规划行业获奖排名第一,在市级层面上仅次于北京、上海,排名第三;还有武汉市建设用地动态监管系统建设与应用、武汉市农村集体土地所有权确权登记发证、武汉市遥感影像数据管理与服务系统获得中国地理信息产业优秀工程金奖,都是很有分量的,是全局系统抓好绩效管理、促进工作落实的丰硕成果。
    (二)站高望远,谋划发展,科学引导了城市建设。顶层设计方面,开展了《城市总体规划》、《土地利用总体规划》、《城市综合交通规划》修编评估,组织了《武汉市新型城镇化规划》等一系列重大规划编制,为我市加快国家中心城市建设,实现大武汉复兴提供了重要的战略支撑。生态文明方面,编制完成《全域生态框架保护规划》,初步实现了基本生态控制线市域全覆盖。启动了《武汉市生态工程三年行动规划》编制,为我市近3年拟开展的生态工程建设提出了规划依据。完成中法生态城概念规划编制,得到了市领导的高度评价。市政交通方面,围绕地铁城市发展目标,开展了《武汉建设地铁城市规划研究》,完成《轨道交通建设规划(2014-2020)》,《武汉市轨道交通线网规划修编(2014-2049)》获市政府常务会和市委常委会审查通过,构建了科学合理的交通市政设施规划体系。
    (三)加强统筹,加大力度,全力服务了城市发展。市土资委办公室实体化挂牌运行,进一步加强了全市土地资产经营管理工作的统筹。在经济面临新常态和融资形势偏紧的大背景下,积极创新融资方式,累计取得19家金融机构授信额度610亿元,新增贷款规模289亿元。投入储备资金294亿元,为历年同期最大规模,重点实施了二七滨江商务区片等4个重点功能片区土地储备工作,完成土地储备4888亩。全市成交土地626宗,土地面积44604亩,为城市发展提供了可用资金。

    三、内练真功,外塑形象,服务发展推出新举措
    (一)促改革,优化行政审批工作。在市局机关单独设立了行政审批处,专门抓办理流程、审批制度和窗口日常管理。正在研究归并职能相近、重叠的处室,推进大处室改革。落实行政审批“三集中”(事项集中、人员集中、授权集中)。将31个标准化服务事项全部由市、区政务服务中心受理、办理,其他地方不得受理。明确17类标准化程度较高的行政审批和技术服务事项限时1天内办结,承诺“一天出件”。此项服务举措在全国同行最优,湖北日报、长江日报、武汉电视台等媒体先后进行了报道。集中服务中心每天都有1位局领导带班办公,各入驻处室和单位都有1名负责人坐班办公。该中心成立以来共接待服务对象2.4万人次,协调各类疑难项目1900多个,办理服务事项超过6000个。各建设单位普遍反映“市国土规划局人好找了,事办快了”,中心先后收到武汉誉天红光、武汉百步亭置业等建设单位赠送的锦旗30余面。国土规划驻市民之家行政审批窗口以优质、高效的服务,再次获得全年综合成绩全市第一。
    (二)放事权,调整审批服务市区分工。按照“管办分离、简政放权、重心下沉、权责一致”的要求,开展市区业务分工的研究和试点工作,稳步推进市局、分局业务分工调整,扩大分局的审批范围,除两江四岸、重要湖泊周边、城市重要功能区、历史风貌区、风景名胜区和城市重要干道沿线及节点地区属市局业务范围外,其它范围的项目原则上均纳入区办区审。完成市局行政审批处更名和分局行政审批科设立工作,指导各分局开展行政审批内设机构调整,加大对区(分)局技术和人才支撑,组建技术服务团队,下派了5名挂职干部和12名技术骨干,充实区(分)局人才队伍。
    (三)走基层,服务各区城市建设。成立陈慧丽先进事迹报告团到7个中心城区巡回汇报。每到一区,都由一名局领导,一名局内业务部门主要负责人、同时也是该区对口服务团队的牵头人,向区四大家、区直各部门、街道办事处和社区居委会汇报服务举措,介绍我局目前行政审批制度改革的情况,宣讲办事流程和如何服务好各区的思路,为各区的发展出谋划策,送服务上门。各区听取汇报会的人数达300-500人。每一场汇报会后,我局即由一位主要领导带队,与区主要领导召开现场会,研究解决辖区建设项目的重点难题,反响良好。通过“走出去”活动,让各区深切感受到国土规划系统改进作风、创新服务、支持发展的勇气和决心。2014年以来,市国土规划局已到各区、重点城建单位开展现场服务30余次,促进了重大城建项目的实施。

    四、强基固本,奋发有为,干部队伍彰显新气象
    (一)全面推进干部队伍建设。加强领导班子自身建设,出台《局党组议事规则》等系列制度,努力提升领导班子科学决策、民主决策和依法决策水平。拓宽干部挂职锻炼和培养渠道,加强借调人员管理。扎实推进干部履职尽责工程,稳步开展事业单位分类改革工作。从强化领导力量、优化队伍结构、建立合理梯队等多角度进行谋划,加大全局干部选拔力度,协助市委组织部推荐选拔市管副局级干部2名,选拔任用处级干部6名,调整处级干部7名、提拔和交流科级干部46名。完成5家局属单位党务负责人、纪检监察负责人配备。推动高层次人才培养工作,测绘院、地空中心获批设立博士后创新实践基地,组织推荐各类专家人才43人,1名享受国务院津贴专家人选已由上级公示,获评市级各类专家14人。公开招录公务员13名,遴选基层公务员4名,招录局属事业单位工作人员3名,充实了机关干部队伍,强化了二级单位技术支撑,为全局中心工作提供了有力的人才保障。
    (二)着力营造干事创业氛围。完善干部选拔任用实施办法,增强竞争性、公开性和民主性。注重优秀年轻干部的培养使用,扩大干部交流轮岗范围,优化全局干部队伍结构,干部队伍保持了奋发有为的精神状态。落实干部年休假规定,完善了工作AB角制度。局领导班子率先垂范,带动全局,形成了友好合作、相互配合、互相补位、相互关心的好风气。广大干部职工工作热情进一步激发,全局上下的精神面貌、工作作风出现了可喜变化。全年办理7247件领导批示件和督办件,202件人大政协议提案,在全市各部门中任务最重,矛盾最多,一年来,全局系统广大干部职工不谈条件、不讲价钱,任劳任怨、加班加点,圆满完成了各类急难险重任务,赢得了各级领导和人民群众的广泛赞誉。
    2014年的工作进展很好、值得肯定。这些成绩的取得,是上级正确领导的结果,是局领导班子互相支持、通力配合的结果,更是全局干部职工共同努力的结果。值此新春佳节即将到来之际,向全局系统广大干部职工,并通过你们向支持工作的家属们,表示亲切的慰问和新年良好的祝愿!
    在肯定成绩的同时,我们也要清醒认识到全市国土规划系统的一些问题,需要认真进行思考,着手考虑解决办法。
    如干部交流不畅的问题,机关与基层区(分)局交流机制没有形成,职责不清的问题,存在土地与规划互为前置条件,互相推诿的问题。我们下放事权,让分局贴近服务,但管理还有不规范的地方。此外,我们的一些业务工作完成情况离市委、市政府的要求还有较大差距,如“三旧”改造工作,执行力还不够。上面这些问题,希望同志们高度重视。
    2015年是“十二五”的收官之年,也是我市迈向“万亿倍增”的第一年。围绕建设国家中心城市和国际化大都市的总体目标,2015年全局工作要突出四个“大主题”,包括“干部交流年、职责理顺年、服务提速年、业务提升年”;开展四个“大讨论”,包括全局管技融合大讨论、全局效能提速大讨论、全局服务基层大讨论、全市规划编制与实施时效大讨论;推进四个“大调研”,包括建筑与城市形态调研、生态保护方法政策调研、历史建筑与名镇名村保护调研、城市规划管理体制调研。
    四个“大主题”,是2015年全局的工作目标与工作重点;四个“大讨论”和“大调研”,是实现这些目标的手段和方法。各处室、事业单位、区(分)局要将这些工作纳入全年的工作计划,主要领导亲自抓,各项工作有专人负责,安排专项经费;全局系统的干部职工,都要踊跃参加这些调研和讨论,努力提升国土规划工作水平。下面,围绕这些工作重点,就2015年全局工作讲几点意见。

    五、严格干部管理,狠抓队伍建设,进一步推动干部交流
    一是加大干部交流和培养力度,营造团结奋进、健康有序的良好氛围。合理有序的交流,对保障干部队伍建设的系统性、长久性有重要意义。要积极争取上级领导和相关部门的政策支持,按照干部调任、转任有关规定,拓展事业单位与区(分)局之间、市局与局属单位之间干部队伍交流渠道。要结合全局职责理顺、权限下沉工作需要,探索出台全局干部交流调整实施细则,建立干部交流轮岗长效机制,对任职时间较长的、班子内部不和谐的、工作岗位和干部结构需要的干部统筹进行调整交流,营造干部合理流动的良好氛围。要健全完善局属单位领导班子模型,综合分析,统筹考虑,通过市局机关、区(分)局、事业单位之间的交流调整,消化局属单位处级干部超配问题,优化局属单位领导班子结构。要扩宽干部培养渠道,加大年轻干部多岗位锻炼力度。分批安排综合素质好、发展潜力大的年轻干部到新城区局、中心城区分局等基层一线挂职或任职,提升干部解决问题、推动工作的能力,丰富干部任职经历,树立在基层一线、艰苦环境中识别干部的正确导向。
    二是稳步推进干部选拔任用工作。严格落实《武汉市市直单位处级干部选拔任用工作规程》,进一步增强干部选拔任用竞争性。按照市委组织部的要求,做好全局超配处级干部的消化整改,重新核定新城区局领导干部职数,协商超配干部的消化意见。分步完成机关处室、局属单位空缺职位的干部选配工作,保证业务工作的顺利开展。要统筹考虑,稳妥推进全局处级和科级干部选拔工作,进一步优化局系统各处室和局属各单位干部队伍结构。结合局属各单位实际,进一步完善局属单位领导班子模型,为全局干部选拔工作提供基础信息。
    三是进一步规范各类人才引进机制。要充分认识专业人才对国土规划工作的重要性,落实“人才强局”战略,加大公务员及事业单位工作人员招录和选聘工作力度,储备一批高素质优秀人才。按照全市统一部署,做好《事业单位人事管理条例》的学习宣传贯彻工作,不断创新管理体制,转换用人方式,调整人才结构,引进一批高素质人才,充实事业单位干部人才队伍;同时,要充分调动事业各类人才的积极性、主动性和创造性,全面深化事业单位人事制度改革。
    四是加大干部教育培训力度。进一步组织开展高规格、针对性的教育培训活动,切实提高局系统干部队伍的业务素质和综合素养。7月份开展全国组织干部学院党务工作者与组工干部专题培训班,9月开展清华大学城市建设与区域发展专题培训班,这些培训计划政治处要抓紧落实,各部门要积极组织有关人员参加。

    六、全面深化改革,完善制度设计,进一步促进职责理顺
    一是进一步推进全面深化改革工作。2014年局党组出台了有关全面深化改革的文件,对全局全面深化改革工作进行了部署,各项工作也在有序推进,其中行政审批制度改革、事业单位分类改革、不动产登记制度改革等工作取得了实质性进展。2015年,要坚定不移地贯彻落实党的十八大和十八届三中全会、省委、市委的有关精神,进一步做好全面深化改革的各项工作。
    二是进一步理顺各项职能。在2014年行政审批制度改革的基础上,积极思考、认真研究,主动查找问题、理顺职责。要进一步明确市区分工,确定市局行政审批处和各分局行政审批科之间的职责划分,市局行政审批处要加强对分局行政审批科各方面的指导。要进一步明确各处室之间的职责划分,避免职责交叉。要进一步明确事业单位之间的职责划分,避免业务争抢。要进一步明确事业单位内部公益性工作和进行性工作的划分,凸显事业单位的公益属性。要进一步明确事业单位与处室之间的职责划分,确保各项工作有序推进。要进一步明确处室业务自由裁量和社会专家裁量的划分,提高审批质量;特别是建管审批灵活性较大,要积极使用社会人才,建立良好的审批机制,让审批结果更权威,更有说服力。
    三是加快推进行政审批制度改革和机制体制建设。完善市区分工方案,按照“管办分离、合理分工、积极稳妥”的工作原则,市局主要承担政务管理,分局承担业务办理,力争实现分局办理的业务工作量占全局行政审批业务工作量的85%以上,合理调配市区两级人力资源和技术资源。开展行政审批标准化工作,形成全局内外统一使用的行政审批服务事项标准化手册,逐步减少非标准化事项,提高审批效率。要继续强化集中服务中心功能和规范运行,制定会商决策、绩效考评、一次性告知等规章制度,创新服务方式,保障集中服务中心高效运行。
    四是大力加强分局的技术力量。局属各事业单位要加强技术支撑工作,配齐配强精干技术服务团队,以在分局建立技术服务站、预约服务等形式切实保障分局各项技术服务有力高效,面向老百姓和建设单位提供靠前的、优质的服务。同时,各分局要严格落实行政服务事项的网上审批、网上服务和审批结果的电子备案,进一步推进市区一体化管理协同与信息交换共享。

    七、坚持依法行政,改进工作作风,进一步推进服务提速
    一是坚持依法行政。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总体部署。前几天,省部级主要领导干部学习贯彻十八届始终全会精神全面推进依法治国专题研讨班在中央党校开班,中央政治局常委悉数出席,习近平总书记发表了重要讲话,强调各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,要做尊法学法守法用法的模范;权利是一把双刃剑,在法治轨道上行驶可以造福人民民,在法律之外行驶必然祸害国家和人民。国土规划部门是社会经济发展的核心部门,也是与人民财产生活密切相关的直接部门。国土规划工作者尤其要高度重视依法行政问题,学会用法治思维和法治方式做好国土规划的各项工作。
    二是改进工作作风。在2014年的民评民议中,我局得分84分,分数不低,但仍然排在市环保局之后,在全市位列倒数第一。这说明市委、市政府和全市人民对政府服务的期望值在不断提升,也说明各部门都在努力提升服务质量和服务水平。不是我们退步了,而是我们进步的步子不够快、不够大,落在了别人后面。新的一年里,我们要大力提质提效,改进工作作风,做好政府、企业、百姓的服务工作。要加强分局行政审批的管理,目前有群众反映分局比市局“事难办、脸难看”;要加强借调人员的管理,避免借调人员口气大、胆子大、责任差。
    三是创新服务方式。2015年,要继续巩固深化学习陈慧丽、转作风的成果,不断创新服务方式,提升服务质量。另外,今年服务下沉的重点是新城区。要组建8-10人技术支持小分队,扎扎实实到各新城区做技术指导一年。下半年,陈慧丽先进事迹的巡回报告会将开到各个新城区,既是报告我们的服务举措,也是检验我们创新服务的效果。

    八、强化基础研究,创新工作方法,进一步推动业务提升
    一是进一步加强国土规划研究。针对建筑与城市形态、生态保护方法政策、历史建筑与名镇名村保护、城市规划管理体制四个当前城市发展建设的重要问题开展专题研究,其中尤其要重视到兄弟城市调研学习,形成研究成果,并应用到规划编制与管理的日常工作中。
    二是开展业务技能提升大讨论。关于全局管理和技术相融合、全局效能提速、全局服务基层、全市规划编制与实施时效这些重大问题,是长期困扰我们工作的老大难问题。应该选择在恰当的时机,开展讨论,不断提升全局系统的工作水平。
    三是做好今年的重点工作。要做好新城区土地整理工作,土地整理是新城区工作重点,市局应做好技术指导、全程监督和成果验收。要继续推进不动产登记工作,与国家的改革进程相一致。要加强土地储备交易的管理,特别是加大新城区的土地储备力度,同时在工作中必须加强党风廉政建设。要加速推进“三旧”改造、城市绿道规划建设等全市的重点工作。此外,各分管领导以及处室、事业单位要转变观念、创新思路,打破利益约束,进一步实现信息资源的共建共用共享,整合全局的信息资源。

    九、严格落实责任,坚定不移推进党风廉政建设
    能否把党风廉政建设这项工作抓好,关键在主体责任这个“牛鼻子”有没有抓好。从目前情况来看,有的单位仍然存在认识不到位、落实不到位的问题。全系统各级党组织主要负责人一定不能当“甩手掌柜”,对于党风廉政建设重要工作要亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办,党风廉政建设绝不能只是简单的开会布置了事,出了问题同样是要追究主体责任和监督责任的。除了要把“两个责任”落地生根外,对于我们这样一个系统,党风廉政建设工作最重要是要做到两个方面,一个是要确保干部不出问题,这是大前提,出了问题就会乱,各项工作都会受影响,这就要求我们要做好干部的教育监督管理工作;另一个就是办事效率和服务质量问题,这个直接关系到我们系统的对外形象,政风行风民主评议为什么一直搞不上去,关键就是我们的办事效率还不够高、服务质量还不够好,有极少数“害群之马”甚至存在不收手的问题,就是那么些少数人,破坏了整个国土规划系统的形象,对于这些害群之马,一定要从严追究。
    现在从严管理干部是常态,再过几天就是传统春节,对于各项廉洁自律规定,各单位、各部门每个领导干部和工作人员一定要严格遵守,做到不违规送礼、不违规收礼,不用公款送贺卡、送节礼、送年货、相互吃请、相互拜年,现在这些事情都不是小问题,出了问题,是要严肃追责甚至受党纪政纪处分的,希望大家一定要注意。
    同志们,展望2015年,我们要坚定信心,奋力拼搏,以更加饱满的工作热情,更加奋发有为的精神面貌,投入到“建设国家中心城市,复兴大武汉”的伟大实践中去,推动全市国土规划工作再上新台阶!
    谢谢大家!


突出创新转型  提升城市品质
实现新常态下全市国土规划工作的新作为

武汉市国土资源和规划局局长  盛洪涛

同志们:
    今天,我们在这里召开全市国土规划系统工作总结大会,会议的主要任务是,总结2014年全市国土规划工作,贯彻党的十八届三中、四中全会,2015年全国国土资源工作会议、全国城乡规划工作座谈会和我市“两会”精神,部署2015年重点工作,统一思想,凝聚力量,为武汉市建设国家中心城市和国际化大都市作出新的贡献。
    下面,我代表局领导班子作工作报告。

    一、团结拼搏、克难奋进,2014年各项工作全面完成
    (一)立足长远,科学规划引领城市发展
    坚持规划编制的合理性,从城市的整体效益考虑出发,站高谋远,重视规划的可实施性,形成了科学的规划体系。
    1、完成2049规划年度目标。按照市委市政府《关于落实武汉2049远景发展战略的实施意见》的要求,围绕8个大项23个子项的重点任务实施规划编制。开展了《城市总体规划》《土地利用总体规划》《城市综合交通规划》修编评估,组织完成《武汉市新型城镇化规划》等一系列重大规划编制。
    2、开展实施性规划体系建设。完成《国家中心城市重点功能区体系规划》。起草并报请市政府印发《关于加快推进重点功能区建设的意见》。指导各区开展重点功能区实施性规划编制,二七滨江、武昌滨江、青山滨江、汉正街、杨春湖、四新、归元等7个功能区的实施性规划编制完成,并通过市规委会审查,初步构建了由“重点功能区—次功能区—更新提升区”组成的功能区实施体系。围绕新城中心、工业示范园、郊野公园等重点功能区,开展了新城区实施性规划编制。
    3、规划建设生态文明。编制完成《全域生态框架保护规划》,初步实现基本生态控制线市域全覆盖。组织起草的《关于加强基本生态控制线管理的实施意见》《都市发展区基本生态控制线内既有项目清理及处置意见》报请市政府印发施行。开展了《武汉市基本生态控制线管理条例》立法调研,启动了《武汉市生态绿化工程三年行动规划》编制,完成了《三环线城市生态带实施性规划》《园博园周边地区生态景观整治规划》编制工作,《后官湖生态绿楔保护与发展规划》和《大东湖湿地公园系统规划》通过市规委会审查和市政府审批。中法生态城相关规划工作得到省市领导的高度评价。完成全市16个历史文化风貌街区保护规划的编制(优化)工作。《关于加强历史文化名镇名村保护和可持续发展工作的意见》和《武汉市历史文化名镇名村评选办法(试行)》报请市政府印发施行,这是我市首次就历史文化名镇名村保护出台的规范性文件。
    4、加强市政交通规划研究。开展了《武汉地铁城市规划研究》,完成《轨道交通建设规划(2014-2020)》,申报新增规模173.5公里,2020年规划总里程400公里。在全市率先完成第一个2049专项—《轨道交通线网规划(2014-2049)》,规划至2049年将形成25条线路总长1045公里的轨道交通线网。按照市政府治理交通拥堵的工作部署,研究制定了2014—2017年常规公交线网结构性调整实施方案及主城区公交专用道三年行动方案,引导公交都市建设。《武汉市电动汽车充电桩布局规划》获市政府批复,支持新能源汽车推广应用。编制了《交通市政基础设施五年行动计划及年度实施计划》,统筹解决市政规划与建设脱节等问题。
    5、大力推进专项规划编制。四大板块综合规划成果获市政府批复,综合交通、产业、市政等16个专项规划全部通过审查。编制完成《主城区空间形象规划》《主城区建筑色彩和材质规划与管理研究》,确定城市的主色调和总体风格。会同相关部门开展了《全市体育设施空间布局规划》、《两江四岸旅游规划》、《新城区湖泊“三线一路”规划》、《武汉市主体功能区规划》等专项规划编制。
    6、推进规划成果法定化。加大报批力度,《武汉区域金融中心空间布局规划(2014-2030年)》等13个项目获市政府批复。作为依法实施规划管理的重要依据,65片主城区和155片新城组群控规导则获市政府批复。组织召开市规委会会议5次,审议了《中山大道整治交通规划》等33个重点项目。“一张图”系统实现了市域全覆盖,基本构建了两规合一的“一张图”管理体系框架。
    在全国优秀城市规划设计评奖中,全市国土规划系统获得一等奖2项、二等奖5项、三等奖15项,在全国规划行业系统内获奖排名第一,在市级层面上仅次于北京、上海,排名第三。
    (二)注重保障,土地管理经营服务城市发展
    保障发展用地需求。建立新增建设用地项目库,实施用地计划精细化管理。上报建设用地总面积5261公顷,其中新增地4286公顷;获批建设用地总面积3978公顷,其中新增地3176公顷。新城区实现区级计划的55%用于工业项目,74%的工业用地计划位于工业示范园区。
    统筹土地资产经营。市土资委办公室实体化挂牌运行。编制年度土地储备计划、国有建设用地供应计划。起草了《关于进一步加强全市土地资产经营管理工作的实施意见》并报市政府印发施行。启动13家未进入土地储备机构名录打包平台单位“统借统贷”工作,完成5家分中心土地储备项目清理和委托手续。
    强化土地储备融资。市土地储备中心累计取得19家金融机构授信额度610亿元,新增贷款规模289亿元。投入储备资金294亿元,为历年同期最大规模,重点实施了二七滨江商务区片等4个重点功能片区土地储备工作,完成土地储备4888亩,收回市供销社、汉钢等国有企业900亩土地使用权。
    促进土地市场健康发展。进一步规范土地公开出让行为,土地网上交易实现全市域、全类型、全天候覆盖。全市成交土地626宗,面积44604亩,超额完成了市级绩效目标。
    加强土地利用管理。审议通过供地项目787宗,用地面积3579公顷。对927个建设用地进行了供后巡查,实现建设用地供后开发利用的全程监管。开展了新城区新增建设用地批后核查,配合武汉督察局完成节约集约用地督察核查工作,获批新增建设用地供地率达到省国土厅目标要求。配合国家审计署驻武汉特派办完成土地出让收入和耕地保护情况专项审计工作。完成都市发展区土地级别与基准地价更新工作。
    推动土地节约集约利用。完成3个国家级开发区、7个中心城区和汉南区等11个区的发展方向划定和土地集约利用评价,评价范围753平方公里。2013年度全市单位GDP地耗降低率为8.9%,下降率连续3年高于省国土厅下达目标。全市闲置低效用地处置率88.3%,超额完成省国土厅下达78%的目标要求。起草上报《市政府关于进一步加强土地供应管理促进节约集约用地的通知》,研究制定《建设用地集约集约用地标准》。东西湖区获全省土地利用绩效考核优秀集体。
    (三)主动服务,积极支持城市重大工程建设
    推动重大项目建设。加强了与各区的联席会议、重点企业的现场服务,对重大项目主动开展项目审批协调。作为雄楚大街指挥长单位,有力推动了项目建设。推进了园博园、天河机场三期、省委党校、华星光电、襄阳大厦、地质博物馆等一大批重点项目的审批工作。完成东风本田扩建、“926工程”等项目的建设用地预审,金口污水处理厂、沌口长江公路大桥等项目规划落实方案的审查和报批工作。清理全市近5年全部市政项目875项,形成了《关于推进武汉市市政基础设施土地管理工作的报告》。
    推进“三旧”改造。制订发布《区级“三旧”改造规划纲要》,组织7个中心城区编制完成区域“三旧”改造规划,全部通过审查,启动首批“三旧”改造单元规划工作。制订了城中村改造奖励还建用地(调剂用地)、产业用地管理等政策。完成长丰村、罗家墩村、仙山村、老关村等“老大难”城中村改造项目的规划审批和挂牌工作。
    服务改善民生工程。编制了《武汉市标准化菜市场空间布局规划(2014-2020年)》《主城区公益性设施实施性规划》等专项规划。落实中心城区保障性安居工程项目用地166.4公顷。编制完成《武汉市2014年保障房选址规划》,规划纳入保障房项目库105个项目,总计保障房约11万套(户)。配合建设筹集保障性住房84808套,基本建成48179套,为汉正街改造、江岸沿江商务区、雄楚大街快速化等市级重点工程项目提供安置房源,保障项目顺利实施。
    (四)改革创新,国土规划管理效能不断增强
    全面深化行政审批制度改革。市局单设行政审批处,各分局设立行政审批科。局集中服务中心规模进一步扩大,实现了局系统23个主要业务处室(单位)全入驻,审批服务事项全覆盖。将我局权力清单内31项行政服务事项移交市民之家窗口受理、办理,并将22项具体事项移交窗口直接办结。国土规划服务窗口连续第二年获得全年综合绩效评比全市第一。
    认真开展建设项目审批。全市核发选址意见书 622本,总用地面积 3620.7万平方米;核发建设用地规划许可证 848本,总用地面积 4170.6万平方米。核发建设工程规划许可证 1367 本,总建筑面积 6333.9 万平方米,管线长度 26.9万米;核发建设工程竣工验收规划条件核实证明907 本,建筑面积4105.4万平方米,管线长度2万米。
    严格落实耕地保护责任。完成了新一轮基本农田划定工作,耕地保有量、基本农田保护面积均超过省国土厅下达目标。完成省国土厅下达300公顷增减挂钩项目上报任务,验收归还指标56.9公顷。组织实施新增高产农田项目22项,面积15.8万亩,计划投资金额约3.8亿元。
    提升地籍管理水平。探索建立全市统一的自然资源保护管理体系,完成了《武汉市自然资源资产产权制度研究报告》。启动全市不动产统一登记前期工作,开展了《不动产登记技术规程》、《不动产权能研究》等课题研究。完成全市宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证外业调查,涉及集体建设用地1.2万宗,宅基地80余万宗。全市办理各类土地登记19.8万宗,登记面积9486万平方米。
    积极探索征地制度改革。出台了缩小征地范围试点项目的指导意见,试点范围扩大到全市6个新城区。起草上报《武汉市征收土地中青、鱼苗及地上附着物和其他有关设施补偿实施指导意见》《武汉市集体土地征收中留地安置实施指导意见》。发布土地征收公告115条,面积755公顷;征收土地补偿安置方案公告303条,面积1130公顷;核发建设用地批准书279件,面积811公顷。
    依法实施房屋征收。研究制订了《武汉国有土地上房屋征收与补偿操作指引》,提出具体规定130条,属全国首创,得到部、省肯定。建立了全市征收(拆迁)例会制度,组织房屋征收上岗人员培训2000余人次,核发征收上岗证1737个。编制了2015年国有土地上房屋征收计划,全年完成房屋征收(拆迁)41582户,房屋面积438万平方米。
    加强地质矿产管理。通过排查确定地质灾害隐患点25处,处置突发性地质灾害隐患10次,进一步完善了地质灾害气象风险预警预报系统,办理《建设工程项目地质灾害危险性评估报告》备案139宗,全面完成了年度地质灾害防治工作。我局实施的矿山地质环境治理示范工程受到国土部汪民副部长和省市领导的充分肯定,2014年再获国家2.16亿元资金支持,将对9处矿区进行治理,治理面积6.8平方公里。认真开展矿业权年检,关闭年检不合格矿山12家。
    加强测绘地理信息管理。全年完成测绘资质审查25项,地图编制审批30项,涉密基础测绘成果使用审批63项,测绘项目登记472项。完成2014年“问题地图”专项治理,对《武汉空港之旅》等4起违法违规地图进行了查处;完成94家测绘单位注册登记工作;开展了市属128家乙、丙、丁级测绘资质单位复审换证,通过审核123家;完成了17家测绘单位的测绘产品质量监督检查。组织武汉全国少儿手绘地图大赛,14幅作品获国家奖励。
    强化执法监察职能。土地矿产卫片执法检查顺利通过部、省验收;完成年度土地变更调查,违法用地占耕比例为7.69%;完善土地变更调查与卫片执法信息系统,将青山、东西湖等7个区扩大纳入了监控试点。查处土地违法案件477起,违法面积581公顷;违法建设案件47起,违建面积21.2万平方米。推进了171重点工程项目集中清理处置、小产权房清理、房屋“两证”历史遗留问题办理等工作。平稳有序完成查违职责调整和移交工作。积极推进规划卫片执法工作,顺利通过住建部稽查办对重点图斑的核查。
    法治建设不断完善。《武汉市城乡规划条例》2014年4月20日由市人大常委会公布,并于7月1日正式实施。《武汉市建设工程规划管理技术规定》(市政府248号令)于4月1日实施。《关于老旧小区新增停车配套设施规划管理暂行规定》《武汉市规划管理建筑面积计算技术规定》等6件规范性文件公布实施。对外公布了我局行政权力和政务服务事项112项,另通用权力7项。加强“六五”普法,建立局法律事务服务团队,增强全局法律风险防范和应对能力。
    (五)拓展应用,科技创新能力不断增强
    信息化水平不断提高。启动新一轮国土规划信息化建设,提出五年行动计划。搭建了信息资源整合共享平台框架,实现统一规划管理用图等11类核心信息的整合共享。移动办公系统应用深度和范围不断扩展,全面实现机关公文移动签批和信息服务,武汉市城市建设指挥调度平台在全市城建交通战线中投入使用,受到各级领导好评。交通信息化工作取得新进展,完成了武汉市道路交通运行指数系统、公交信息系统、停车信息系统,在局内和相关行业部门投入运行。完成综合监管平台、省市国土资源互备份系统、土地利用综合管理信息系统、耕地保护系统等专题系统建设。
    地理信息服务能力不断增强。国家示范项目“智慧武汉时空信息云平台”通过国家测绘地理信息局中期评估,建立了遥感影像、政务电子地图、人口等时空数据库,建设成果在全市社会综合管理、土地税源管理、智慧湖泊等工作中得到广泛应用,项目建设内容被纳入武汉市大数据产业发展行动计划,数字武汉演示片获全国一等奖。地理空间信息云数据中心被列为我市重点建设的8个数据中心之一。“天地图•武汉”门户网站上线运行。
    基础测绘工作得到加强。武汉2000坐标系获国家批复并正式启用。全年编印《武汉出行指南图》等8版公益地图共32万份,着手编制《武汉市地图集》,将填补我市历史上没有综合地图集的空白。地下管线工作初显成效,央视焦点访谈栏目全面报道了我市地下管线信息化管理举措。城市地质调查完成了工程地质4个专项调查和6个专题研究,建立了技术标准体系和地质信息管理与服务平台。
    基础性研究取得新成效。完成武汉市《城乡规划实施年度报告》《地理信息蓝皮书》《市政基础设施年度报告》《交通发展年度报告》。完成《武汉市规划用地兼容性规定(修订)》、《武汉市主城区用地建设强度管理暂行规定实施评价和修订》研究。开展了武汉市乡村建设规划许可管理、土地利用总体规划与变更调查衔接机制等研究工作。
    (六)强化管理,内部建设成效显著
    广泛开展陈慧丽先进事迹学习宣传活动。《中国国土资源报》陈国栋社长先后3次到汉实地采访陈慧丽先进事迹,陈慧丽同志受邀到省市和国土资源部作了先进事迹报告。组织陈慧丽先进事迹报告团,到7个中心城区开展巡回汇报。局领导班子成员密集调研,召开窗口单位、各区服务对象、社区和基层群众代表座谈会,学习陈慧丽,听取意见,改进工作。全局系统设立了学习陈慧丽示范岗和工作团队25个,全面推行陈慧丽“七个一”工作法,改进服务质量。
    强化思想政治建设。组织中心组集体学习14次,带动全局认真学习《党章》、十八大和十八届三中、四中全会精神,开展了“学习型机关建设示范点”、“读书之城”等活动,我局被市直机关工委授予“学习型机关示范单位”称号。加强党建工作力度,试行二级单位党组织主要负责人向上级述职,积极推动基层党组织按规定换届工作。开展了“职工之家”、“青年文明号”、“巾帼示范岗”等创建活动,全局文明创建率达100%。市局机关、规划院、地空中心、测绘院和储备中心等5个工作组在“三万”活动中受到市委、市政府表彰。
    稳步推进干部队伍建设。协助市委组织部推荐选拔市管副局级干部2名,选拔任用处级干部6名,调整处级干部7名,提拔和交流科级干部46名。完成5家局属单位党务负责人、纪检监察负责人配备。探索建立领导班子配备模型,下放局属单位科级干部管理权限,出台了《局属单位科级干部选拔工作规程(试行)》。选派7支技术团队17名骨干到区(分)局帮助工作,全力服务区域经济发展。加大人才培养力度,获评“黄鹤英才(城市建设)计划”专家7人,推荐各类型专家人才43人,推荐各类型评审专家54人,测绘院、地空中心获批设立博士后创新实践基地。联合浙江大学、中组部组织干部学院举办专题培训班3期,全年举办各类培训、考试和讲座85期(次),培训17199人次。严格规范出国(境)管理工作。
    认真抓好党风廉政建设。出台《关于落实党风廉政建设党组主体责任和纪检组监督责任的意见》,配齐全局系统专(兼)职纪检监察干部队伍。开展党风廉政建设宣传教育月、廉政文化创建活动,开展了治理会所中的歪风、市场中介领域突出问题等专项整治。完成党的群众路线教育实践活动整改任务。查处违反“八项规定”等有关作风问题8起,对办公用房超面积的问题进行了积极整改。全年办理各类纪检信访件、行政投诉件、“行风连线网站”转办件124件。
    加强政务公开和主动宣传。成立局信息公开办,全面加强信息主动公开和依申请公开。局门户网站被国土资源部评为市级第2名,汉南区局网站被评为县级示范网站。与长江日报联合开展“寻找江城最美天际线”活动,设立“2049规划进行时”新闻专栏,与武汉晨报合作定期发布武汉交通指数22期。基础测绘工作走上中央电视台焦点访谈,市级以上媒体发布正面报道55篇。成功承办《规划师》论坛,完成“第45个世界地球日”、“8.29测绘法” 宣传活动。举办学术讲座5次,组织了昙华林历史文化街区大学生设计竞赛等活动。规划展示馆累计接待参观团队3900余批次,参观人数突破50万人次,4月获国家旅游局批准4A级景区。
    我们还承办省、市人大、政协议提案202件,主办的2号议案和2号建议案在全市测评中位居前列。局信访维稳工作亮点突出,历史积案化解,市长专线信访件办理和信访基础工作取得新成绩,被推荐为省、市信访先进集体。局档案馆被认定为全省首个建成的专业数字档案馆。严格财务与资产管理,加强国土整治等项目资金的监管,探索常态化的内部审计。工会、老干、共青团等工作有声有色,社会治安综合治理和后勤服务等工作不断加强。各区(分)局主动衔接、贴近服务,发挥了桥梁纽带作用,赢得了辖区领导和服务对象的广泛赞誉。
    一年来,全局获得市级以上奖项100多个,先后荣获国土资源政务信息网上公开示范单位、市绩效综合考评立功单位、市学习型机关示范单位、全市干部教育培训成果转化运用先进单位等称号。《武汉市规划管理一张图体系和关键技术研究》、武汉市交通信息系统一期工程分获全国优秀城市规划设计城市规划类、规划信息类一等奖,武汉市建设用地动态监管系统建设与应用、武汉市农村集体土地所有权确权登记发证、武汉市遥感影像数据管理与服务系统获中国地理信息产业优秀工程金奖。
    同志们, 2014年国土规划工作亮点突出,成效显著,成绩来之不易,这是市委、市政府正确领导的结果,是各级领导关心、支持的结果,是全市国土规划系统干部职工同心同德、勤奋工作的结果。在此,我代表局领导班子向一直以来关心、理解、支持国土规划工作的各级领导和社会各界表示衷心的感谢!向全系统的干部职工表示亲切的慰问!

    二、理清思路、把握形势,深刻认识国土规划工作面临的新常态、新任务
党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体部署,目前各项改革事业已经进入攻坚期和深水区,需要我们调整发展思路,转变发展模式。不久前的中央经济工作会议上提出,“我国进入经济发展新常态”,强调要“认识新常态,适应新常态,引领新常态”。何谓新常态,新常态是发展速度从高速增长转为中高速增长的常态,是经济结构不断优化转型升级的常态,是动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的常态。土地资源是经济发展的基本要素,国土规划工作对经济社会发展具有保障和约束的双重作用,国土规划部门是全市最重要的宏观经济部门之一,经济发展的新常态不可避免地带来国土规划工作的重大趋势性变化。
    2014年,我市进入“万亿城市俱乐部”,城市发展速度空前,一大批重大项目相继建成,初步奠定了现代化大都市格局,处于建设国家中心城市、实施“万亿倍增”、实现2049战略目标的关键期。阮成发书记指出,“新常态”对武汉而言,意味着面临发展速度“换挡”的新挑战,也意味着经济格局重构的新机遇。面对新常态带来的新形势、新要求,我们要深刻认识国土规划工作的新特征:土地资源日渐枯竭,供需矛盾日益增大,土地粗放利用的阶段已经基本结束,城市建设和经济发展将更加依赖土地资源的节约集约利用;城市用地边界的约束力越来越强,“摊大饼”式无序蔓延将得到有效控制,土地空间将更加注重地上、地下的复合利用;城乡规划在合理统筹空间布局过程中,将更加注重生态友好、民生优先。总的来看,“新常态”将带来国土规划工作的四大转变:
    一是城市建设模式从项目建设向板块推进的转变。近年来,我市加大了招商引资力度,一些大项目相继落户,但在项目落地上存在一些随意性,出现“只见项目、不见功能区”现象,城市形象、城市功能没有和城市经济实力同步提升。下一步,我们在抢抓时机、全面建设的同时,将进一步有选择、有步骤地推进重点功能区的建设,打造一些新名片、新亮点,提升城市功能,为建设国家中心城市和美丽武汉、有效支撑“万亿倍增”提供平台。
    二是空间拓展模式从增量扩张为主转向盘活存量与做优增量并举的转变。在经济高速增长时期,主要依靠要素规模驱动,消耗了大量土地资源,资源供给不足成为主要矛盾,增量扩张和总量平衡是资源供给的基本特点。随着经济增速换挡、结构优化、动力转化,新常态下经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整。国土规划工作要适应这一变化,将工作重点转向空间结构的优化调整和城市功能的完善提升,提升主城存量空间,做优新城增量空间。
    三是城市发展模式从重经济增长向经济增长与生态保护并重的转变。当前,发展不够仍然是我市最突出的矛盾,功能区建设、新城区发展、基础设施投资仍将是支撑经济增长的重要因素。但同时要清醒地认识到,随着城市规模的不断扩大,城市“摊大饼”现象还较为突出,土地利用效率不高,生态环境被蚕食问题较大。从全国范围来看,承载力正在逼近“天花板”,严格实行生态保护是国家要求,也是广大人民群众对良好生态环境的期待。为此,我们要统筹国土资源开发与生态环境保护,主动实施生态保护和建设,通过划定全市域范围基本生态控制线,保护城市周边主要的山水资源;打造主城湖泊公园、两江江滩,建设新城郊野公园集群,实现生态控制区功能化;构建全市“蓝绿网络”,形成山、水、绿交融的生态空间,提升城市环境品质。
    四是城市发展理念要由重“物质建设”向重“人本关怀”转变。新常态下,随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进和“人的城镇化”建设,需要以人为本,从城市使用者角度认识城市、研究城市、规划城市、建设城市。在稳步推进重点功能区和重大项目建设同时,我们要更加突出“人本”理念。阮成发书记在全市城建公司做专题会上提出“让城市安静下来”的城建理念,把2015年确定为“绿道年”、“路网年”、“停车场年”,要求各项建设都要更加注重城市品质,更加注重市民意愿,把市民对美好生活的向往作为城市发展建设的终极目标。

    三、求真务实、再接再厉,扎实做好2015年国土规划工作
    2015年是全面深化改革的关键之年,是全面推进依法治国的开局之年,是全面完成“十二五”规划的收官之年,也是做好国土规划工作的重要一年。全市国土规划工作的总体要求是:全面贯彻落实市委全会和《政府工作报告》部署,围绕全面深化改革和依法治国要求,突出创新转型,增强城市竞争力;突出保障职能,服务城市发展;突出生态优先,提升城市品质;突出依法行政,提升内在发展动力。围绕总体工作要求,全市国土规划系统将在理顺职责、强化管理、提速服务和倾斜新城区等四方面谋求新的突破,全面完成十二五规划任务,为武汉发展跨上新高度提供支撑和保障。
    (一)创新规划编制,提升城市品质和竞争力
    围绕“一个重点、两条主线、一个平台、四个支撑”的思路,有序推进规划编制工作。
    ——一个重点:全面开展总体规划修编工作
    继续开展远景空间结构、新型城镇化暨全域城乡统筹规划、三个总规实施评估等前期工作,以“武汉2049”各阶段要求为目标,开展城市总体规划和土地利用总体规划专题规划研究,争取在年内完成综合交通规划修编。
    ——两条主线:服务“万亿倍增”和城市品质提升
    1、做好“万亿倍增”的规划引导和土地支撑。主城区继续深化7个重点功能区规划,落实金融商贸、总部办公、科教创新等区域性中心城市服务功能。新城区深化实施“四大板块”规划,发挥增量和存量效能,拓展工业发展空间,激发新城活力。
    2、突出提升城市品质的规划编制。主城区规划建设湖泊公园和两江江滩生态客厅,新城区建设六大郊野公园集群,规划完成中心城区和新城组群慢行系统、绿道规划,实现生态控制区功能化。以满足居民不同层级的生活需求为核心,开展公益性服务设施规划编制工作,形成覆盖全体居民、辐射不同圈层的公共生活服务体系。主城区开展历史文化街区的实施性规划和修规编制;新城区强化历史文化名镇名村的保护,组织各新城区申报市级历史镇村,并开展历史镇村保护规划的编制工作。打造一批代表城市特色的新名片,显“龟蛇锁大江”的城市意象,突出百湖“精致韵味”,共同形成自然山水与文化艺术相交融、特色街区风貌和高端服务功能相结合的武汉“百年城市经典”。构建便捷高效的综合交通体系,实现大区域、城市圈、市内交通的一体化,优化完善对外交通系统及枢纽衔接规划。
    ——一个平台:动态提升的法定规划平台
    开展规划编制体系的维护工作,对法定规划的实施效果开展全面、客观的评估,推进法定规划的不断完善。建立控规获批后的法定规划更新维护机制,保障各类专项规划与法定规划的一致性。全面推进全市域“两规合一”建设,实现“两规”在空间布局、用地指标、用地分类、图纸表达等方面的统一,全面实现“两规合一”一张图。
    ——四个支撑:基础数据、特色研究、实施机制和公众参与
    注重信息化和基础数据的应用。加强对规划编制和实施、土地利用现状和管理、人口和交通等各类基础数据的科学性建设,强化综合分析和研究,探索手机、互联网、公交卡等大数据在城市规划中的应用,提升规划的科学性。
    开展具有地方特色的基础研究工作。开展长江中游城市群、武汉“1+8”城市圈等区域性规划研究,为区域一体化发展奠定基础;探索开展低碳城市、循环利用、绿色建筑等可持续发展研究,出台相关政策、标准、规定,引领城市的高水平建设发展;继续开展土地节约集约利用、乡村规划、规划公众参与等研究工作。
    强化促进规划实施的制度研究。重点从人文情怀、民生关怀、服务管理、跨界研究、社会热点等方面,有针对性地开展如民生设施的复合利用、居住区公共服务设施配套标准、保障性住区的公共服务设施供给评价与规划策略、三旧和次级功能区相关政策等实施机制研究。
    深入开展规划公众参与工作。在规划编制、实施阶段,逐步建立多渠道、多类型的公众参与方式。同时,在规划成果完成后,开展多层次、多形式的规划宣传,使市民能及时了解规划内容。
    (二)发挥保障职能,全力服务城市发展
     积极做好用地保障服务。严格执行土地供应计划,继续优化土地供应结构;优先安排保障房供地。积极争取用地指标,进一步完善建设用地项目库制度,优化用地计划安排,做优增量、盘活存量,优先保障好项目、实项目用地需求,为保持经济稳定增长提供用地保障。
    加快推进“三旧”改造。继续加强政策研究,完善“三旧”改造相关制度,重点推进与功能区片相结合的更新改造单元实施建设,全力推动三环线城中村改造项目挂牌交易。
    全力推动重大项目建设。综合运用规划、储备、供应和旧城改造等手段,主动谋划重大建设项目。服务工业倍增计划,保障武桥海工装备基地、东本三厂、武汉天马二期、圣德利薄膜太阳能电池等重大工业项目开工建设。加快推动武汉中央商务区、武汉中央文化区、汉正街中央服务区整体开发,支持国家商贸中心、“文化五城”规划建设和科技产业发展。
    探索土地储备新方式。强化市土资委办公室职能,发挥全市土地储备工作的“一盘棋”优势。实施整合集中、连片开发。大力推进二七滨江、东湖新城、青山滨江等重大项目。加大招商和融资力度,满足新常态下土地收储资金需求。
    (三)贯彻可持续发展理念,提高城市资产利用效率
    严守耕地保护红线。积极开展城市开发边界和永久基本农田划定工作,力争试点见成效。开展《武汉市土地利用总体规划(2006-2020年)》中期评估,调整完善市级、中心城区圈内、近郊区和新城区(区乡两级)的土地利用总体规划。研究出台《武汉市城乡建设用地增减挂钩试点实施的指导意见》。加大用地批后核查力度,加强对新增地供地率、开工率,增减挂钩项目实施进度以及依法用地的考核。继续开展自然资源资产产权制度研究。推进矿山地质环境治理示范工程(二期),推进生态修复。
    加强土地利用规范管理。完善土地市场机制,不断扩大有偿使用范围。坚持用地准入、标准控制,提高土地产出效率。落实毛地供应、超规模供地、捆绑供地等禁止性规定,严禁土地出让中“人为设前置条件、搞量身定做”,加强批后监管,强化动态巡查,健全考核机制,促进已供土地有效利用。
    全面推进土地节约集约利用。坚持“以用为先”,持续推进全市闲置土地清理处置。加大盘活存量建设用地力度,建立新增地消耗量化指标体系,全力推动落实,努力扭转各区用地观念,优化经济结构,提高土地利用效率。积极开展全国节约集约用地模范县(市)创建工作。
    加强土地供应政策研究。完善建设用地批后管理机制,推动各类用地,尤其是工业项目准入条件、用地标准、退出机制管理的规范化、标准化。探索实行“长期租赁、先租后让、租让结合”的土地供应制度,减轻企业压力,提高土地利用效能。进一步加强全市统一土地有形市场建设,全面推进工业用地网上交易。
    健全执法监察长效机制。深入推进执法监察工作机制及市区分工优化调整,实现违法违规问题源头预防、源头治理和重心下移,提升执法监察工作效能。加大批后建设工程核查力度,遏制违法建设行为。落实土地利用动态巡查机制,做到违法用地的早发现、早制止、早查处。加大典型案件查处力度,震慑违法用地者。做好年度卫片执法检查工作,力争违法用地行为数量和违法用地占耕比持续下降。
    (四)切实改善民生,维护人民群众合法权益
    以绿道年、路网年、停车场年建设为导向,加强交通规划研究。开展《武汉市公共停车场发展规划及政策研究》,制定近期建设方案,为公共停车场建设提供用地、指标及政策等多重保障,助力缓解“停车难”问题。编制环东湖路绿道规划、主城区慢行系统规划等系列规划,倡导绿色和谐交通理念。以各区微循环路网系统构建为重点,强化与快速路集散系统的衔接,构建完整的市域路网体系。积极推进武汉市轨道交通线网规划修编及第三轮建设规划报批,并开展相关规划深化工作,为地铁城市建设提供支撑。做好中山大道综合改造、解放大道下延线、汉阳大道景观工程、东湖环湖路改造等一批城建交通重点工程的支撑保障。
    继续做好保障性住房用地供应和规划审批,确保全面实现全市保障性住房建设年度目标。研究保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,继续推进我市宅基地确权登记发证工作,建设农村宅基地基础数据库,开展农村宅基地使用权权能政策研究,探索宅基地有偿使用、流转、抵押制度的改革方向。根据国家和省市工作部署,加快推进不动产统一登记工作,按“双边协调、小组推动、联合部署、新开旧停”的总体要求,落实登记职责机构、资料档案整合,工作流程梳理、不动产信息平台搭建等各项任务。优化独立宗土地登记工作流程,逐步实现单位土地登记“当日可取”、“即办即取”。
    严格规范房屋土地征收。进一步开展缩小征地范围改革试点,探索多元安置途径。以信息系统为抓手,进一步完善和规范征地程序。完善被征地农民参加社会保险制度等政策性指导意见,建立社会养老资金预存款制度,严格落实“先保后征”,维护被征地农民合法权益。积极争取省国土厅支持,加大对我市土地整治项目的投入力度,完善龙头企业在土地整治项目中自建试点的新模式。积极推动逾期还建工作。
    主动做好地质灾害防治。贯彻落实国土资源部《地质环境监测管理办法》,制定工作方案。注重发动群众,积极争取上级部门、专业机构的支持帮助,高效有序做好防灾和抢险救灾工作,最大限度避免和减轻地质灾害对人民生命财产造成的损失。
    (五)夯实工作基础,提高管理与服务水平
    继续加强法治建设。深入贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神,全面推进局系统依法行政和法治单位建设,加强立法,完善法制体系,提高依法行政水平。制定行政案件办理工作规范,推广运用行政案件办理系统,提高行政案件办理效率和质量。全面完成“六五”普法工作任务,继续推进法治文化建设,营造全局系统自觉学法、守法、用法的良好氛围。
    推进新一轮信息化建设。充分运用互联网、云计算、大数据等信息技术,深入实施国土规划信息化提升工程。完善信息资源整合共享平台,建立资源共享和利用的激励机制和强制性措施。完善武汉市智能交通信息系统,开展全方位多层次的交通信息应用与服务。推动城市设计三维化,将三维数字地图扩展至都市发展区。推进不动产登记信息化、工程建设领域诚信档案建设,促进全局业务网上运行。全面推进智慧武汉时空信息云平台建设,建立全市地理信息大数据中心,进一步增强面向全市进行时空地理信息服务的能力。
    加强基础测绘工作。完成武汉市第一次地理国情普查成果,形成普查报告,全面启动统计分析的各项课题研究,编制武汉市“十三五”地理国情监测发展规划。开展武汉市“十三五”测绘地理信息发展规划、基础测绘规划编制。完成《武汉市地图集》出版。全面推进武汉2000坐标系应用,完善原有坐标系下历史资料成果与武汉2000坐标系的转换。
    (六)改进工作作风,加强自身建设
    抓好党的建设和干部队伍建设。加大党建工作力度,夯实组织基础,积极推动机关党委的基层党组织换届工作,加强党组织领导力量,丰富组织生活,严肃组织纪律。进一步充实机关处室、局属单位和新城区局领导班子和干部队伍力量,加大干部交流轮岗力度。落实全面深化改革有关要求,不断优化机构职能设置。贯彻落实事业单位人事制度改革相关精神,继续推进事业单位分类改革。不断提升干部教育培训工作层次,促进全局教育培训工作取得实效。 
    加强党风廉政建设。以责任制为主线,健全“一把手”负总责、分管领导各负其责的领导体制,形成反腐倡廉整体合力。深入开展宗旨教育、法制教育、廉政教育,不断增强党员干部廉洁自律意识。深化重点领域和关键环节改革,将监督检查向容积率调整、规划变更、征地拆迁、耕地保护等环节延伸,让行政行为在有效的监督中运行。继续贯彻落实中央“八项规定”精神,坚决防止“四风”反弹。
    做好综合保障工作。全面加强公文办理和政务督办工作。切实做好人大政协议提案办理。进一步加强财务管理和行政后勤保障。全面落实安全生产的各项工作任务。继续坚持改革信访工作制度的思路,认真落实局领导阅信包案接访制度,积极化解信访积案。认真开展学习机关和文明单位建设。进一步重视并加强工会、共青团、老干和妇女工作,推动全局和谐发展。
    同志们,回顾过去一年取得的成绩,我们倍感欣慰,展望新一年的工作任务,我们深感责任重大。站在新的历史起点,面对新的发展机遇,让我们继续发扬求真务实、改革创新精神,在市委、市政府的领导下,振奋精神、努力工作、勇于担当、奋发有为,努力推动全市国土规划工作再上新台阶,为武汉早日建成国家中心城市和国际化大都市,实现大武汉的全面复兴作出新的贡献!



武汉市国土资源和规划局2014年十大亮点工作

    一、引领城市发展,完成2049年远景发展战略规划目标
    按照阮成发书记、唐良智市长在“武汉2049”专题会以及市委市政府《关于落实武汉2049远景发展战略的实施意见》要求,围绕8个大项23个子项的重点任务实施规划编制,开展了《城市总体规划》《土地利用总体规划》《城市综合交通规划》修编评估,组织了《武汉新型城镇化暨全域城乡统筹规划》等规划编制。2049各项规划任务已完成预期目标。2014年,全局系统共有26个项目获得全国优秀城乡规划设计奖,在全国规划行业系统内获奖排名第一,在市级层面上仅次于北京、上海,排名第三。
    二、重视规划实施,全面完成市级重点功能区规划编制
    围绕创建全国领先的实施性规划体系,报市政府发布实施《关于加快推进重点功能区建设的意见》。采取“2+2+1”的工作模式,组织中心城区完成二七沿江商务区等7个市级重点功能区的实施性规划编制,其中,二七沿江商务区、四新会展商务区、杨春湖商务区实施性规划通过市规委会审查,为武汉建设国家中心城市提供了平台。新城区围绕新城中心、工业示范园、郊野公园等重点功能区开展实施性规划编制,开展了四大板块重点功能区16个专项实施规划,为美丽武汉建设和“万亿倍增”奠定基础。完成主城区65片控规导则的优化工作并通过市规委会审查,为加强城市规划管理、严格依法行政奠定了坚实基础。
    三、建设生态文明,积极推进基本生态控制线规划实施
    全面推进基本生态控制线实施,《关于加强基本生态控制线管理的实施意见》《都市发展区基本生态控制线内既有项目清理情况及处置意见》分别经市政府批复、发布。开展了《武汉市基本生态控制线管理条例》立法调研。作为生态区建设探索的《后官湖生态绿楔保护与发展规划》《大东湖湿地公园系统规划》通过市规委会审查。启动《武汉市生态工程三年行动规划》编制,为我市近三年拟开展的生态工程建设提出规划依据。完成中法生态城概念规划的编制,得到市领导的高度评价。
    四、紧扣交通热点,轨道交通线网规模将达1045公里
    围绕地铁城市发展目标,开展了《武汉建设地铁城市规划研究》,完成《轨道交通建设规划(2014-2020)》,申报新增规模227公里,至2020年全市轨道交通线网总规模捋达到439公里;《武汉市轨道交通线网规划修编(2014-2049)》获市政府常务会通过,规划至2049年,我市将构建“环+放射”、四网合一、衔接高效的轨道交通结构形态,形成25条线路总长1045公里的轨道交通线网。按照市政府治理交通拥堵的工作部署,开展了机动车发展调控政策等方案研究及武汉市公交线网结构调整规划工作,支撑我市公交都市建设。智能交通研究取得新进展,定期向社会发布交通运行周报和专题报道;世行三期智能交通示范项目纳入全市智慧城市建设目标。
    五、狠抓土地经营,储备融资和出让收益又有新突破
    创新融资方式,融资规模平稳增长,累计取得19家金融机构授信额度610亿元,新增贷款289亿元。投入资金294亿元,为历年同期最大规模,完成土地储备4888亩,重点实施了二七滨江商务区等5大功能区片的土地储备项目。面对复杂多变、整体下行的外部市场环境,变“等项目”为“找项目”,主动协调,吸引企业投资武汉市场,全市成交土地626宗,土地面积2974公顷,土地网上交易实现全市覆盖,超额完成了市级绩效目标。
    六、修复生态环境,矿山地质环境治理受到部省肯定
    科学有序推进武汉市矿山地质环境治理示范工程,累计争取国家资金3.16亿元,其中2014年争取资金2.16亿元。已完成的一期工程治理面积达6.8平方公里,消除地质灾害隐患18处,恢复矿山环境2.8平方公里,绿化面积0.8平方公里,增加建设用地2.4平方公里,治理成果受到国土资源部(汪民副部长)和省市各级领导的充分肯定和媒体的高度关注,省国土厅《国土资源》刊登文章全面介绍、宣传了我局矿山地质环境治理工作,孙亚厅长要求在全省推广我局做法。
    七、参与顶层设计,助推国家不动产统—登记改革
    启动全市不动产统一登记前期工作,制定了不动产登记局筹备组建工作方案,对武汉市相关登记情况进行了全面调研。按照中央改革办275号改革方案,受国土资源部委托,完成《健全国家自然资源资产产权制度研究》并通过全国专家验收。研究成果提出构建我国自然资源资产产权权能体系、登记体系、交易体系的构想,为全国不动产登记条例等国家顶层制度设计献计献策。以此为基础,完成了《武汉市自然资源资产产权制度研究》。
    八、学习先进典型,纸条姐陈慧丽登上国土资源部讲台
    积极向上级部门和新闻媒体推送陈慧丽同志先进事迹,《人民日报》《光明日报》《国土资源报》《湖北日报》等多家媒体连续进行了跟踪报道,《长江日报》还连续刊发了24期系列报道,《中国报告文学》《大地文学》刊发纪实文学,形成了良好的舆论氛围。8月26日,国土资源部召开事迹报告会。姜大明部长亲切接见陈慧丽,称其是转变政府职能、提高服务效率的典范。主动向社会各界发送事迹材料1400余份,有力地宣传了国土规划工作。组织陈慧丽先进事迹报告团到七个中心城区巡回演讲,并广泛征求对我局工作的意见,解决各区、各基层单位急需解决的问题。
    九、转作风提效能,国土规划驻市民之家窗口蝉联全市第一
    按照科学规范、优质高效的指导思想,全面推进国土规划新一轮行政审批制度改革。局集中服务中心服务职能进一步明确,规模进一步增加,功能进一步提升,实现了局系统23个主要业务处室单位全入驻,局各行政审批服务事项全覆盖,建立了“变文为问、变函为喊、快速会商、快速决策、局企直面、无缝交流”的服务机制,各报件单位普遍反映“国土规划局人好找了,事好办了,协调会商更方便了”。我局市民之家窗口在全市率先开展了限时审批、全网上审批、标准化审批等集中服务工作,继2013年获得全市年度综合绩效评比第一名后,2014年再次获得全市第一。
    十、服务基层管理,加强领导班子和干部队伍建设
    注重坚持打基础、抓基层,加大干部多岗位锻炼,提高干部为基层服务的能力,提升区(分)局专业技术水平。积极推进技术干部下沉,选派7支技术团队17名骨干到区(分)局帮助工作,加强区(分)局管理力量,全力服务区域经济发展,诸多问题在基层便得以解决。加大基层干部培训力度,将基层的优秀年轻干部安排到市局挂职锻炼。联合浙江大学、中组部组织干部学院举办专题培训班,从基层单位选派164名干部赴国内外知名高校学习,完善基层干部知识结构,大力提升干部职工能力素质。我局被评为“全市干部教育培训成果转化运用先进单位”。
    (摘自《全市国土规划系统2014年亮点工作汇编》)



在新常态下主动谋划规划编制工作的创新发展之路
——盛洪涛局长在2015年规划编制工作会上的讲话

    2014年,在市委市政府的高度重视下,经过全局上下的共同努力,我局规划编制工作取得了较大成绩,获得了市委市政府的充分肯定,这个成绩主要体现在三个方面。一是高质量地支撑和实施了市委市政府的重大战略决策,我局主动谋划的一些重大规划编制项目上升到了市委市政府公共政策和工作决策中,包括2049发展战略的落实工作,功能区实施性规划、生态区规划、轨道线网规划、历史街区及村镇规划、四大板块实施规划等工作;二是规划编制法制化程度有了极大的提高,初步建立了规范、精细的管理体系,全年政府批复各项重大规划12项,尤其是以都市区控规导则的批复对于全局编制和管理工作具有重大意义;三是初步明确了规划创新的方向和理念,规划编制质量有了提高,特别是以本次获奖项目为代表的规划编制技术方法的创新值得肯定和推广。
    刚才我们对获奖单位进行了表彰,这次全局系统共取得26项奖项,在市级层面上排名第三,仅落后北京、上海,应该说,成绩来之不易,这一次的获奖充分体现了我们全局系统近几年工作的努力,应该予以充分表扬,我在此号召全局系统向获奖单位和相关个人学习。
    应该说,通过几年努力,我局构建了比较完善的国土与规划编制体系,近两年重点是对既有体系的提升和完善,尤其是向新领域、新技术和信息化的方向扩展,这次我局系统在全国获得了两个一等奖也是主要在这些方面,一个是规划管理一张图体系,另一个是交通信息系统,刚才两个获奖单位做了一个简单的介绍。应该说,这两个项目都是我们在规划领域或交通领域集大成的规划项目,对于规划编制方法和规划管理方式的创新改革都发挥了重要的作用。
此外,近几年我局规划编制工作在服务城市建设、服务区级社会经济发展做了大量的工作,比如信息中心的《基于“六普”数据的武汉市公共服务设施、居住用地规划对策研究》、测绘院的《国博中心勘测工程》、规划院的《历史街区体系规划》、地空中心的《汉口沿江商务区实施规划》获得了二等奖、三等奖的好成绩,值得肯定。这些项目的获奖是对我们前期大量艰苦、卓绝工作的一个肯定,也反映了我局在技术理念创新、新技术应用以及规划实施方面在全国同行中的领先地位。
    获奖是对我们过去成绩的肯定,面对新的形势,我讲四点想法。

    一、经济发展新常态背景下的规划编制工作面临的形势
    中央经济工作会议刚刚闭幕,会议上指出“我国进入经济发展新常态”,强调要“认识新常态,适应新常态,引领新常态”。何谓新常态,新常态是发展速度从高速增长转为中高速增长的常态,是经济结构不断优化转型升级的常态,是动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的常态。规划编制工作要如何适应未来调速、转型和创新的要求是我们下步工作要思考的。
    一是编制计划要由重视“量”的覆盖向重视“质”的提升转变。要更加重视规划的编制质量,编制重点也要逐渐从重视增量规划向增量、存量规划并重转变。新常态下经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整,规划编制工作要适应这一变化,将规划编制的重点转向城市更新品质提升,提升主城存量空间,做优新城增量空间。
    二是编制理念要由重“物质建设”向重”人本关怀”转变。由”大拆大建”的英雄主义向“绿色可持续”的低碳理念转变, 如何体现以人为本,从城市使用者角度认识城市、研究城市、规划城市。新常态背景下,从自然规律来看,中国大部分城市(包括武汉)环境的承载能力已经达到或接近上限,从经济规律来看,大部分城市尤其是中部城市正处于转型发展时期,在经济规律与自然规律的共同作用下,我们正处在一个主动改革和被动调整相统一的历史时刻,要求我们必须推动以人为本和绿色低碳循环发展的新方式,要将这一理念贯穿到我们所有规划编制项目中。
    三是编制组织方式要由直接委托为多向委托、招标转变。今年起,全市规划编制组织工作将会发生较大的变化,大部分规划项目将纳入政府采购范围,规划编制工作要将这次改革作为提升我市规划编制开放性和成果质量的重要机会,适应新常态下市场竞争逐步转向为质量型、差异化为主的竞争,将在各领域最优秀的编制机构为我所用,提升规划编制成果质量。 

    二、积极应对互联网时代背景下的规划编制与管理的全方位创新
    当前,以互联网、大数据为代表的新一轮科技革命和产业变革扑面而来,阮书记在十三五规划工作会上提出,要将创新作为引领武汉建设国家中心城市,实现十三五目标的首要抓手,通过创新驱动建设实现国家创新中心、先进制造业中心和商贸物流中心的目标。国土规划工作如何实现全方位创新,我想谈以下几个方面:
    一是规划编制体系从重宏观、中观向宏、中、微观一体化转变。要创新技术方法和理念,建立宏中微全过程、一体化的编制实施链,重视对细节的规划,强化修规和城市设计在现代城市发展中对细节的掌控,精细化的推进城市的有机更新。
    二是编制方法要由“定性规划”向“定量规划”转变。从传统编制方式和思路向创新的互联网思维转变。要切实重视规划的定量分析方法,提高规划的科学性,创新国土和规划编制方法。新常态下基础设施的互联互通让数据采集方式和质量大大提高,一些新技术、新产品、新业态以及新的商业模式的出现给人们的生产生活方式带来了非常大的变化,传统规划编制技术及方法要充分研究和适应这一变化。
    三是编制组织由“单向委托”向运用互联网的“多向委托”转变。
    规划编制工作要充分利用互联网时代下资源开放和信息丰富的优势,开展充分竞争,集思广益,发现好的团队、好的规划师,为我所用。同时,逐步实现规划方案由“专人绘制”向“众人绘制”转变。今年,我们已经以环东湖路绿道实施规划为试点,先行先试在全国首先搭建了“众规武汉”在线规划平台,迈出了互联网规划的第一步。下一步要借助互联网平台,将一部分涉及民生的规划编制工作采取众规的方式开展,吸引优秀团队,吸收众人智慧。提高编制水平。
    四是编制方式由“各自为战”向“协同作战”转变。在当今大数据时代下,仅仅依靠某一家编制机构,往往无法将一项综合性编制任务做到位,原因就在于,规划与土地,交通与用地,地价与交通等各个单项子系统都与其他单位掌握的信息和数据发生关联,只有依靠协同作战,去寻找挖掘其内在的关联才能圆满完成某些任务。要通过数据共建共享共用机制,首先实现局内大数据的整合和发布平台,再进一步扩展到全市。
    下一步,将成立我局规划创新研究小组,探索在全局范围内的规划编制与规划管理创新研究工作,全面推进规划编制的改革和技术创新。 

    三、当下作为一个规划工作者的理想
    对规划是理想主义还是理性主义的探讨,自规划理论产生以来就从来没有停止过,在我们从事规划编制、实施、管理等实际工作的规划工作者这里,其实二者是相辅相成、缺一不可的。我们既要要秉持城市理想代言人和实现者的信念,又要用科学理性的态度和方法去解决实际问题。
    一是关于规划和规划师的理想。
    城市规划学科的基本理念很朴素,它追求城市发展的长远利益和全体公众的整体利益,随着时代的发展,长远利益和整体利益的内涵在不断的丰富、完善,所以我们看到近年来交通规划越来越受重视,历史文化遗产保护被放到了重要地位,生态环境保护越来越引起人们的关注。
    应该说,现在的规划师生在了好时代,恰逢中国大规模城镇化,有大量的项目可以实践。在这里我要强调,我们市属单位的规划师和管理人员,要在心中树立我们是城市理想、城市公共利益代言人、实现者和捍卫者的信念。各编制单位要加强规划职业道德教育,让广大规划工作者尤其是青年规划师认识到,为政府的规划决策提供技术支撑是市属规划编制单位存在的价值和意义,每一个规划师都应该在错综复杂的体制和机制中坚守理想。我建议全系统的规划师和管理人员,都用心读一读2014年11月28日阮书记在“《武汉2049》远景发展战略专题研讨会”上的讲话《我心中的武汉2049》。
    二是关于科学的规划态度和方法。
    规划科学性不仅体现在规划结论和目标的科学性,还应该体现在技术方法和实施上的科学性。第一就是要重视现状调查。有些同志自始至终就踏勘一次现场甚至一次都没去,就把规划完成了。现状调查不深入往往带来一系列的问题。我们的某些规划,这两年面临了很多调整的压力,其中有相当部分是与现状不符、与已批规划不符,这都是现状调查不深入造成的。第二是要坚持科学的方法。有的同志在工作中,要么是预设立场、寻找论据,案例、分析都是选择与自己预设立场一致的;要么潜意识中迷信工程技术,认为无可无不可,比选方案并无优劣之分,全凭个人喜好。这种工作态度得出的结论,往往带有个人色彩和运气成分,不会是科学的结论。第三是要重视可实施性。只有能实施才能称其为“规划”,否则只能叫做“产品”。道理非常浅显,但是经过多年的努力,规划编制与管理两张皮的问题还未彻底解决,下一步要从规划编制计划、项目组织推进、成果审查验收等多个环节着手,强化规划的可实施性。

    四、2015年规划编制工作重点
    刚才编制处已经对2015年规划编制工作的思路做了详细的介绍,我在这里强调几点。
    一是要按照部里新的要求,紧密跟踪总规修编最新动态,扎实做好总体规划修编的各项准备工作,确保正式启动后1年内全面完成。
    二是要做好“万亿倍增”计划的各项支撑工作,要发挥发挥城乡规划的引领作用,发挥国土资源的保障作用,在空间优化、品质提升、产业升级上,承载“万亿倍增”的新目标。
    三是要将提升城市品质作为城市发展的核心竞争力来看待。今年要启动城市更新规划,推动城市设计法定化,完善地下空间规划,实现城市立体化、精细化管理。进一步推动重点功能区、次功能区和更新提升区的规划编制和实施工作,继续做好生态和历史相关工作,最大限度的保护生态环境,弘扬历史特色,提高城市核心竞争力。
    四是要维护好法定规划平台,今年市政府正式批复主城和新城组群的控规,下步所有规划编制和审批必须依据控规开展,在此基础上,要建立控规批复后的局内局外常态化管理和维护制度,确保平台的准确性和实用性。三月份之前编展中心要建成面向全市公众、公务和专业管理的共同平台。
    五是要下大力气创新规划编制理念和方法,从编制组织、编制方式以及技术方法等方面大胆创新,在大数据整合及应用、互联网公众参与和宣传上要打破老旧思维,取得突破。



武汉市2015年度城乡和国土规划编制
工作思路与计划
武汉市国土资源和规划局编制处

    一、当前武汉市规划编制工作面临的主要形势
    最新国家方针政策的实施,对城乡和国土规划工作提出了更高要求。党的十八届三中全会之后,中央连续召开了经济工作会议、城镇化工作会议和农村工作会议三个重要会议,明确了“切实保障国家粮食安全、大力调整产业结构、着力防控债务风险、积极促进区域协调发展、着力做好保障和改善民生工作、不断提高对外开放水平”等六大任务,特别是中央城镇化工作会议提出了以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承、“两手”结合等发展理念,对我市2015年的规划思路、规划方法以及规划内容提出了新的要求。
    2049远景发展战略的确定,为我市未来和阶段性规划编制工作指明了长远方向。《武汉2049》提出了建设世界城市的三个阶段:国家中心城市成长阶段、国家中心城市成熟阶段、世界城市培育阶段,为此明确武汉未来突出创新中心、贸易中心、金融中心、高端制造业中心等四大中心,打造绿色城市、宜居城市、包容城市、高效城市、活力城市。市委书记阮成发解读《武汉2049》明确时表示,要让当代武汉人明确“城市目标”,避免走弯路,犯方向性错误;清楚“不做什么”,避免急功近利,造成对城市的致命伤害;清楚“要做什么”,避免错失机遇,成为历史罪人。《武汉2049》远景发展战略和近期建设重点,为我市未来规划编制工作重点指明了方向。
    武汉启动“万亿倍增”计划,国土规划工作必须在新一轮城市发展中有所担当。当前,武汉即将进入“万亿城市俱乐部”,市委市政府站高谋远,提出勾画“万亿倍增”路线图。“万亿倍增”是迈向2049的目标路径和发展阶段,是城市发展从“量变”到“质变”的关键转折。实现“万亿倍增”必须寻求经济结构、空间效益、城市品质、生态和谐及文化特色等全方位的科学发展。作为国土规划部门,如何发挥城乡规划的引领作用,如何发挥国土资源的保障作用,使武汉在空间布局、城市品质、职能功能上,承载“万亿倍增”的新目标。
    城市品质已成为核心竞争力,国土规划编制需要强化工作重点。随着武汉经济社会的快速发展,城市建设和城市面貌不断改善,但也带来了资源约束、人口膨胀、特色沦失、环境污染、交通拥堵等一系列“城市病”。如何提升城市品质、提高城市宜居水平,已成为当前新型城镇化工作的重点之一,也是城市提高核心竞争力的重要指标。为此,如何提升规划设计水平,进一步加强对开发建设的控制和引导,保护生态环境和资源,提升城市品质、提高城市核心竞争力,是当前规划要解决的核心问题。

    二、2015年武汉市规划编制的指导思想
    (一)规划服务经济社会发展
    进一步增强规划服务和引导发展的能力,围绕市、区各项工作要求,积极谋划策划全市重大项目的规划编制,把武汉推动全市经济总量“万亿倍增”落实到具体规划和项目上,实现2049“三步走”战略。
    (二)规划服务城市品质提升
    着眼长远、着眼特色,着眼环境景观,通过科学的规划,构建合理的空间布局、良好的生态环境、完善的设施配套、深厚的文化底蕴、经典的城市特色,改善生活质量、改观城市形象、提升城市品质。
    (三)覆盖与提升相结合
    以我市目前已基本搭建完成的“两规合一”规划编制体系为基础,主城区规划编制由覆盖向提升转变,新城区规划编制突出覆盖、突出重点。以此进一步完善全市域规划编制体系,逐步实现全域范围内的法定规划、专项规划全覆盖。
    (四)统筹全市规划编制计划
    主动对接相关行业部门,加强对涉及空间的行业发展规划编制、审查和审批的协调衔接,提高规划的实用性。同时要充分发挥分局、区局在规划编制中的纽带和支撑作用,使规划既能突出统筹职能,又具可操作性。

    三、2015武汉市规划编制计划主要思路
    2015年,规划编制计划主要围绕“一个重点”、“两条主线”、“一个平台”和“四个支撑”。 “一个重点”为三个总体规划修编,“两条主线”为服务万亿倍增和品质提升,“一个平台”为动态提升的法定规划平台,“四个支撑”为基础数据、基础研究、标准准则和公众参与。具体思路如下:
    (一)一个重点:全面开展总体规划修编工作
    在2014年城市总体规划开展部分重大问题前期研究、土地利用总体规划完成中期评估和综合交通总体规划专题研究基本完成的基础上,2015年将重点推动推进三大总规修编工作。重点关注几个关系,一是正确认识三大总规的相互关系,科学确定三大总规的时序安排。综合交通总体规划是城市总体规划的重要前提和技术支撑,要求2015年基本完成规划修编;土地利用总体规划是城市总体规划空间布局的重要保障,2015年从用地指标、边界划定、资源评估、潜力测算等角度开展重要前期研究和评估;城市总体规划建立在两个总规的基础上,2015年全面启动,主要完成工作大纲并征询相关部门意见,开展全社会公众参与,并上报市人民政府。
    此外,科学设立并推进城市总体规划的研究课题,为总体规划下一步全面开展奠定坚实的基础。课题可以考虑从以下几个方面设立:基于贯彻落实武汉建设国家中心城市的战略目标的系列研究;对城市转型发展的战略性、关键性问题的研究;对城市发展现状的清楚认知和建立城市发展数据库的角度出发的研究;以及对规划体系改革和规划技术创新方面的研究。
    (二)两条主线:服务“万亿倍增”和城市品质提升
    主线一:做好“万亿倍增”规划引导和土地支撑
    主城继续推进重点功能区规划编制工作,倍增服务经济。重点做好“存量”用地文章,突出现代服务业发展,采取“市区联动”的模式,继续深化二七片、汉正街、王家墩、武昌滨江、青山滨江、杨春湖、四新等7个重点功能区及归元片、武昌古城等其他功能区的规划编制工作,落实金融商贸、总部办公、科教创新等区域性中心城市服务功能。同时构建次级功能区规划编制和实施,落实文化创意、旅游服务等相关服务功能。与此同时,开展主城区内土地存量、城市更新评估工作,并提出规划策略,不断提高土地节约集约利用水平。
    新城区深化实施“四大板块”规划,重点发挥“增量”效能,拓展工业发展空间,激发新城活力。在目前“四大板块”综合规划的基础上,重点围绕工业倍增发展区、新城中心、郊野公园、地铁小镇以及其他特色功能区,制定年度建设实施计划和项目表,促进新城区“独立成市”、“产城联动”。在保障各新城区年度新增建设用地计划的同时,加强对计划的批、征、供、用等实施情况以及工业用地的投入产出情况进行评价和考核。
    同时,根据住建部、国土部的要求,把提高建设用地的土地使用效率作为2015年规划工作重点。
    主线二:突出提升城市品质的规划编制工作 
    构建良好的生态环境。重点构建全域公共空间活动系统,以全域生态框架规划为指导,在主城区规划建设湖泊公园和两江江滩生态客厅,在新城区建设六大郊野公园集群,串联三环线生态带“1环33珠”,打通全市2000公里绿道,实现生态控制区功能化。同时,开展生态保护与现代都市农业、旅游度假、文化休闲、体育运动的复合化发展研究,构建全市“蓝绿网络”,形成山、水、绿交融的生态空间,提升武汉市环境品质。
    规划完备的民生配套设施。以满足居民不同层级的生活需求为核心,开展社区规划试点的编制工作,合理规划和布局应急避难场所、养老、体育、福利、社区用房等各类生活服务设施,形成覆盖全体居民、辐射不同圈层的公共生活服务体系。同时,以行政区为单位,对各项涉及民生的基础设施和公共服务设施进行规划整合,在控规中予以落实,并主动与规划实施主体对接,实现统一规划、统一建设。
    加强对历史文化的保护。主城区注重历史文化街区的保护和利用,在 2014年完成的历史街区保护规划的基础上,深化规划成果并将其核心控制内容纳入控规;新城区强化历史文化名镇名村的保护,以获市政府批准的《武汉市历史镇村保护名录规划》为基础,落实《市人民政府关于加强历史文化名镇名村保护工作的意见》和《武汉市历史文化名村名镇评选办法(试行)》等文件要求,组织各新城区申报市级历史镇村,开展历史镇村保护规划的编制工作。
    将城市特色塑造作为城市品质提升的主要内容,纳入2015年编制项目研制的主要目标。进一步强化城市设计和修规在规划编制体系和管理体系的作用,深化和优化既有城市设计成果,加强修规的编制和审查。
    打造一批代表城市特色的新名片。凸显“龟蛇锁大江”的城市意象,重点开展武昌黄鹤楼、汉口沿江历史街区、汉阳龟北-南岸嘴等核心地段的城市设计编制工作,彰显城市特色;突出百湖“精致韵味”,规划与建设十里东湖、琴台月湖等地区,共同形成自然山水与文化艺术相交融、特色街区风貌和高端服务功能相结合的武汉“百年城市经典”。
    构建便捷高效的综合交通体系、市政设施体系和城市安全框架。结合长江经济带综合立体交通走廊规划、武汉铁路枢纽总图规划等区域性交通规划,实现大区域、城市圈、市内交通的一体化,优化完善对外交通系统及枢纽衔接规划。建设公交都市,结合轨道交通建设,调整及优化常规公交线路,完善站点周边慢行系统。结合重大交通市政工程施工,挖掘现有交通系统潜力,开展中心区交通改善实施规划。完善交通信息系统数据采集和分析能力,推动实时路况数据发布。
    (三)一个平台:动态提升的法定规划平台
    开展规划编制体系的维护工作。一是贯彻落实国家规划体系改革的新要求;二是加快新城组群控规导则、生态区控规导则与各专项规划、已批控规的优化整合工作,并尽快上报市政府审批,固化法定规划成果;三是根据国家中心城市建设要求,对法定规划的实施效果开展全面、客观的评估工作,推进法定规划的不断完善。
    建立控规获批后的法定规划更新维护机制。在控规获市政府批复后,深化完善控规动态调整机制,加强控规导则与各专项规划的衔接,保障各类专项规划与法定规划的一致性,明确因上位规划调整、专项规划优化以及重大建设项目实施等原因确需调整法定规划的相关程序,并同步建立“一张图”的动态更新机制。 
    全面实现“两规合一”一张图。在2014年“两规合一”一张图试点建设的基础上,全面推进全市域“两规合一”建设,实现“两规”在空间布局、用地指标、用地分类、图纸表达等方面的统一,全面实现“两规合一”一张图。结合武汉的实际需要和管理特点,着手研究“三规合一”问题。
    (四)四个支撑:基础数据、基础研究、标准准则和公众参与
    注重信息化和基础数据的应用。进一步注重数据积累,加强对规划编制和实施、土地利用现状和管理、人口和交通等各类基础数据的科学性建设,并强化数据的综合分析和研究,探索手机、互联网、公交卡等大数据在城市规划中的应用,提升规划的科学性。
    开展具有地方特色的基础研究工作。一是开展长江中游城市群、武汉“1+8”城市圈以及区域协调发展机制等区域性规划研究工作,为武汉市的区域一体化发展奠定基础;二是探索开展低碳城市、循环利用、绿色建筑等可持续发展方面的研究,出台相关政策、标准、规定,引领城市的高水平建设发展;三是继续开展土地节约集约利用、乡村规划、规划公众参与等研究工作。
    强化规划标准准则研究。重点从人文情怀、民生关怀、服务管理、跨界研究、社会热点等方面,有针对性地开展如民生设施的复合利用、居住区公共服务设施配套标准、保障性住区的公共服务设施供给评价与规划策略、三旧和次级功能区相关政策等标准准则、实施机制的研究。 
    深入开展规划公众参与。公众参与作为人本主义和民主化的体现,拓宽公众参与的广度和深度是规划编制和管理的重要手段之一。在规划编制、规划实施阶段,逐步建立多渠道、多类型的公众参与方式。同时,在规划成果完成后,开展多层次、多形式的规划宣传,使市民能及时了解规划内容。



行政分权背景下武汉市实施性规划范式研究
熊向宁

[摘 要]中国的行政体制改革对现有城市规划编制提出了新的考验,为更好应对多元化空间诉求主体的要求,确保城市规划目标的有效落实,加强规划的实施性研究迫在眉睫。研究在分析现有规划编制存在的问题的基础上,剖析了开展实施性规划的动力、结合武汉市2012年编制的汉口沿江地区实施性规划实践,初步提出了实施性规划编制的核心内容和实施策略,为实施性规划的编制实施提供借鉴。
[关键词]行政分权;实施性规划;编制实施;武汉市

    引言
    伴随中国城市化进程的不断加快,城乡规划事业已基本走上法治化、程序化的健康轨道,特别是2008年《城乡规划法》的正式实施,标志着城乡法定规划体系的初步建立。但是随着社会主义市场经济的全面深入,特别是全国特大和大城市逐步开展的“强区、强县”行政体制的改革,对现有的规划体系提出了新的考验。当前的规划编制与实施存在很大落差,城乡规划确定的各类目标无法得到有效落实,无法满足城市快速发展的实际需要,面对日益增长的各类利益主体诉求,规划陷入困境。在此复杂多变的社会转型变革时期,有必要仔细审视现有的规划编制体系的地位和作用,分析困境的内在成因,进一步强化规划的实施性内容,建构适应新背景下的实施性规划成果范式研究。

    1  武汉市规划编制实施现状
    武汉市于2007年开始构建适应规划实践的城乡规划编制体系,遵循系统性、前瞻性、实用性和时效性原则,初步建立了“1(主干体系)+6(支干体系)+1(基础研究)”的规划编制体系。第一个“1”是指由总体规划,分区规划和控制性详细规划组成的法定规划体系;“6”是指由交通、市政、城市设计、历史文化名城保护规划、城市更新规划、地下空间规划及其他功能空间构成要素规划六大专项规划构成的支干体系;第二个“1”是指由规划研究、技术标准研究和政策法规研究构成的基础研究支撑体系(图1)。
    目前,武汉市依据该编制体系有序地推进各类法定规划、专项规划和规划研究项目的编制工作,已基本实现了法定规划市域范围全覆盖、专项规划各类别全面开展,初步完成了支撑规划及管理的基础研究的核心工作,为武汉市的跨越式发展发挥了先导作用。
    从近几年的实践看,武汉市现有的规划体系发挥了重大作用。从规划编制的系统性方面,厘清了不同规划之间的逻辑关系和规划主要的内容,明确了法定规划和非法定规划的地位及作用;从规划编制的适用性方面,解决了日常规划管理中支撑依据的单一属性问题,避免了不同规划的相互冲突,从而导致规划依据不清或不同项目相互矛盾的现象;从规划编制的科学性方面,所开展的基础课题、技术标准研究工作极大地提高了规划编制的前瞻性,在规划编制成果的规范化建设方面发挥了积极作用。转化形成的政策法规为规划的科学性提供了法理保障,进一步树立了规划的权威地位。
    但是从规划实施性方面来看,规划落实程度有待近一步提升。究其原因,一方面,规划自身编制水平不高、规划的科学合理性不强,导致城市实际建设与规划冲突,规划频繁被修改或调整。另一方面,规划在编制中对自身可实施性考虑不足。首先,从总体规划到分区规划再到控制性详细规划的单一逐层分解式编制模式,尽管通过深化与细化各类法定规划内容、强化规划的全面性及适应性研究等方式,对各类用地从功能到强度、高度,甚至对空间形态和建筑尺度均有所考虑,然而,过于理想和细致的规划目标与实际城市发展建设之间的矛盾突出,规划实施效果大打折扣。其次,尽管近几年我国增加了总体规划的近期规划和年度实施计划内容,加大了规划实施的力度,但因该项工作刚起步,在编制内容、计划的合理确定等方面尚有不足,其实质仍然是立足于市级宏观层面规划目标的落实和任务分解,重点是基础设施、保障性住房等重点项目和工程的落实,在面对以区级政府为主导的城市开发建设和重大项目招商引资运作体制时,其在“自上而下”的理念背景下编制的实施计划,面对实际要求仍然束手无策,缺乏有效的针对性。
    如何将规划目标与规划实践有效衔接,在坚持规划“刚性”控制的同时加大规划合理有效的“弹性”内容,开展具有可操作的实施性规划迫在眉睫。

    2  开展实施性规划的成因分析
    为实现创建国家中心城市的目标,武汉市开展了“强区放权”的行政体制改革,在强化区级政府执行权的同时,赋予其更多规划事权、话语权和财税权。区级政府具有公共行政主体与经济利益主体的双重身份,在追求政治利益最大化的同时也在追求地方经济利益最大化,其寻求更多发展权利的愿望愈来愈强烈,市、区之间争夺发展空间与资源的博弈也日趋激烈。城市规划作为空间干预中最重要的一项权利必然被社会各类利益团体所追逐。在此背景下,在各个区政府自主的发展思路以及区域竞争导向下的招商引资行为的背景下,规划所产生的城市空间发展利益分配的诉求主体日益多元化和复杂化,而它们对实现规划发展目标的路径、编制内容和实施手段的要求是不一致的,对当前的规划编制提出了全新的挑战。
    现有规划编制体系采用的是“自上而下”编制模式,强调市级层面的管控和统筹,是以市级政府运作为核心、市级管理为手段的统筹平台。该平台脱胎于现有层级制的行政管理模式,具有统一、高效的一元主导作用,对于落实全市层面的宏观目标、统筹与控制管理极为有效,也对涉及生态、民生的重大工程的高效建设发挥了积极作用。控制性详细规划作为规划管理实施的主要抓手,目前已从城乡规划法的立法层面确定了其在规划管理中的法定依据和地位,强调以法定规划来约束行政行为。但现有法定规划编制内容却无法满足现实中社会多元化发展需求以及快速城市发展进程中的规划管理效率要求,因此现有的编制程序、技术路线和审批要求决定了控制性详细规划只能采取一个“自上而下”的、管控型的规划编制模式,不可能起到主动策划、主动实施规划的作用。
    在行政分权背景下的转型时期,以往过于注重全局性管控目标的规划范式已经不能适应具体规划实践过程中的复杂多变特点。尤其是跨越式发展背景下,面对不同建设主体的多元化诉求和抢抓机遇的时间要求,现阶段的规划类型和成果内容无法在现有体系下逐一满足多方需求,而且也无足够时间对此动态变化过程予以弹性变化应对,面对复杂、多变的发展建设实际需要和不同利益诉求主体,作为法定层面——以“控”为主导思想的规划范式,自然无法实现和应对不同利益主体博弈。因为从法定规划的法理角度来看,法定规划自身的特性决定了其“刚性”,决定了其只能通过坚守规划基本的“刚性”控制要求来约束具体建设行为,而规划引导具体项目实施的功能反而逐渐被弱化。长此以往,规划成为维护规划底线的“盾”,而缺乏主动引导城市发展的“矛”。规划凌驾于实施行为之上,具体建设实施主体苦苦寻求突破规划的各类途径,两者之间的矛盾尖锐,“规划”反而成为阻碍城市发展的代名词,规划编制及管理疲于应付对“盾”的维护和斗争,久而久之反而被各方所诟病。规划的科学性被质疑、权威性面临极大的挑战,甚至导致规划编制工作者对自身理想价值的迷失,对规划作用效能的困惑。最终,规划编制与实施相脱节的严重弊端,导致既不能实现城市发展的整体建设目标,又无法满足规划管理的高效性和有效性。
    因此,面对层出不穷、变化多样的市场需求,在多方面协调的具体项目实施落地过程中,必须坚持“自上而下”与“自下而上”相结合的规划编制理念。在现有法理背景和行政体制下,各类法定规划编制宜粗不宜细、宜刚不宜弹,重点对涉及城市生态、安全等重大及长远目标内容予以细化;对具体区域的建设要求,可通过实施性规划的编制,建立动态调整的项目库规划导引图则模式,实现规划目标与建设实施的有效衔接,并转化成为各区级政府年度实施计划;同时,将已明确的招商引资项目建设要求和实施建议及时反馈到控制性详细规划法定层面中,通过事后充实、调整和完善法定规划的方式,确保法定成果与规划管理行政行为的高效对接。
    为了合理解决经济社会快速发展过程中出现的问题,必然要求在现有导控性规划基础上对近期涉及功能性、基础性的重大项目和重点功能区建设,开展具有主动策划内容的实施性规划,并以此为依据形成可操作的实施计划和项目库,转化为各级政府的绩效目标,推动具体项目按照规划目标有效落实,又能适应市场的实际需求。并对其中涉及近期长远建设的弹性内容充实补充完善到法定规划的刚性内容中,以科学指导该区域的可持续健康发展。
    3  实施性规划的核心内容
    实施性规划是为了满足城市阶段性的发展要求,在城市总体规划、近期建设规划和年度实施计划的指导下,有目的有重点、有计划地培育城市主要功能,整合城市优势资源、聚集城市各类建筑要素和提升城市职能的重要手段,是为了实现城市管理和建设的综合统筹,发挥城市规划在城市建设中的引领作用。
    实施性规划也是主动引导和规范城市重点功能区实施的行动性综合规划。在城市总体规划、城市近期建设规划的指导下,实施性规划以控制性详细规划为平台,通过运用重点功能区功能和项目策划、空间形态规划和经济测算等综合手段,统筹地对重点功能区内土地利用、项目建设、空间景观、道路交通、市政设施、资金测算和建设安排进行综合规划,提出建设时序、建设项目计划、实施主体和政策建议等措施。
    实施性规划的建设应遵循“五统一”原则,即遵循统一规划、统一设计、统一土地整理、统一组织建设和统一使用资金。与其他规划相比,实施性规划在编制理念、编制方法、编制内容和编制模式等方面具有着特殊要求。具体表征为:①在编制理念方面,不仅需要城市规划层面的研究,更需要加强与经济计划、土地规划的协同,引导各级政府、各部门的决策行动在投资方向上协同;统一调配空间、经济资源,引导投资、土地与空间上的协同,形成政府决策和规划导向合力,方能真正实现对城乡发展的宏观调控。②在编制方式方面,必须采取市区联合编制与实施的方式。在充分尊重各区发展意愿,明确各区发展方向的基础上,通过市区建设合力,引导各区投资建设重点和重大项目,推进城乡空间布局、产业发展、环境设施等建设的一体化发展。③在编制内容上,在开展功能、交通和空间设计等常规内容研究的同时,要突出区域功能产业以及产业策划,注重对经济和市场发展趋势的研究,明确招商对象,确保规划内容与产业业态的有效对接;在此基础上,从解决城市发展面临的实际问题出发,有针对性地安排工程项目,尤其是基础设施项目和建设标准,保证资金的使用效率,科学合理确定建设时序,明确实施主体。④在规划模式上,改变以往蓝图式、终极目标式规划为行动规划,注重规划实施保障层面的制度研究,并将其转化为行动纲领;同时为及时发现实施过程中的问题并高效解决问题,可通过建立全方位工作站的模式,形成科学合理的管理机制,全程统筹实施建设各项工作。
    总而言之,实施性规划的范式就是通过对城市总体规划等宏观规划的解读、城市设计的制定和交通体系的梳理等专项问题的分析,从编制理念、编制方法、编制内容和编制模式等层面,紧密围绕实施要求,进行综合研究,将空间化的规划控制内容转化为城市建设项目化的实施过程管理;对于项目的各项建设要求,在控制性详细规划等导控性规划中予以深化和细化,使之地成为规划管理的主要依据,并通过策略建议和配套制度建设,搭建一个各方参与、共同行动的平台。如此一来,真正做到了“规划一片、建设一片、形成一片”的规划有效实施模式。

    4  实施性规划案例实证分析
    本文以武汉市2012年编制的汉口沿江地区实施性规划为实例进行实证分析。
    汉口沿江商务区是武汉市“两江四岸”的重要组成部分,其长达9.2km的滨水景观岸线区域是武汉市最具活力和发展潜力的区域之一。沿江地区实施性规划的主要内容是应对该区域内江岸区政府、江汉区政府、市土地储备中心、武汉瑞安地产公司和地铁建设集团等不同空间诉求主体的协调与统筹。首先,江岸区政府、江汉区政府为实现区级经济产业结构的转型升级,对核心商务区功能的定位和用地、开发强度展开了竞争;其次,在该区域内已储备了大量土地资源的市储备中心、地铁集团和各区级储备中心,为建设投融资平台而对区域内用地性质结构比例、开发强度有自身的要求;最后,在招商引资中已成功开发建设“武汉天地”的武汉瑞安地产公司对后续开发建设中,从市场建设和自身利益出发,对交通体系、用地性质和建设强度等也有需求。如何将错综复杂的各类利益主体的空间诉求予以合理安排,确保该地区成为武汉市中央活动区和第三产业集聚发展引领区,是规划的核心问题。
    为确保规划的有效实施,汉口沿江地区实施性规划在实施层面采取“四阶段、十步骤”的规划范式。“四阶段”具体为:一是编制一批规土融合的实施性编制成果;二是创建一系列高效清晰的行动计划;三是组建一个责权明确的工作专班;四是形成一套量身定做的制度体系。
    (1)第一阶段主要是将各类专项成果纳入法定规划平台以推动规划的实施。首先,明确地区功能,树立区域空间形象,核定建设项目,并以此作为区域建设的共同行动纲领,指导区级政府的招商工作。该阶段的规划编制内容更加注重功能,并作为控制性详细规划导则的优化和核心区修建性详细规划的上位依据与设计基础。结合汉口沿江商务区的发展基础和优势条件,规划按照“重拾商务核心地位、传承历史人文盛地、构筑低碳水岸生活”的发展目标,确定将该区域打造为面向国际,以发展企业总部、商务办公、高端商业服务、文化旅游及特色创意产业为主体,集中展现历史文化风貌、现代都市景观、生态宜居城市形象的企业总部型商务区。
    其次,明确开发的产品类型、加强产业策划,开展城市设计细化整体空间格局和环境景观形态、深入完善相应的配套设施的内容,将设计成果予以标准化,形成建设项目库,从而作为土地出让供应阶段、建筑方案设计审批以及控制性详细规划细则转换时的依据。结合汉口沿江区域现状及规划功能定位,在现状分析和产业需求的基础上,规划盘整区片可开发用地,集约节约利用土地资源,形成36个开发建设项目库,涉及建设项目共计83个,其中,开发项目有56个,还建项目有13个,公益项目有14个。
    (2)第二阶段主要是围绕规划实施建设需要明确的建设行动计划。首先,按照“成熟项目快建成、计划项目能开工、策划项目早落地”的原则,制定“年年有变化、五年见成效”的目标,确定开发建设时序。近期(2012-2014年):建设或启动19个建设项目;中期(2014-2016年):推动并完成11个项目的建设;远期(2016-2018年):启动建设6个项目包建设,汉口沿江商务区基本成形。
    其次,结合开发建设时序,在空间规划编制的基础上开展土地储备计划、土地供应计划及土地房屋征收计划。同时,详细编制征收补偿安置方案,核心是确定还建方案;开展土地评估和资金平衡筹措方案和计划。
    最后,围绕规划确定的产业导向,明确合理的招商引资计划和开发组合模式。以“大规划”引领“大招商”,强化产业链和龙头产业,满足区域功能需求,以新兴产业为核心的建设标准;调动市场力量,在积极征求实施开发主体意愿基础上,提供多个项目开发组合模式,在强调经济可行性的同时建设公益性配套设施项目,合理确定土地分期和开发时序。
    (3)第三阶段的工作是市区联动,形成责权明确的工作专班。区级政府作为实施主体,制定总体实施计划,组织召开联审例会;区属各职能部门负责拆迁安置、维稳等工作,并组织区域内基础设施建设,协调解决相关问题;市规划局负责技术指导、审查、审批,组织编制控制性详细规划细则;区规划局负责工作联络、信息收集及传达、会议组织等工作;国有投资公司负责土地整理和储备,融资及招商。各机构和部门按照职责分工开展工作,涉及建设方面的工作由区政府总体统筹,涉及规划方面的由市规划局统筹,通过区政府和市规划院的协商会议协同各方面工作,共同推进规划实施和项目建设。
    (4)第四阶段的工作是依照工作目标和行动计划,围绕问题形成一套量身定做的制度体系。一是建立市区联审例会制度,定期召开相关委办局联合办公会,严格执行规划,主动落实规划;同时建立绩效管理制度,建立年度综合考评办法,明确重大项目责任主体,创新确定责任事项。例如,招商引资考评除考核引资规模和数量以外,还应考核项目类型是否与规划相符。二是政策组合使用,打通土地政策通道。通过审批权下放、土地“只征不转”等土地“征、转、用”政策以及捆绑供地、收益返还等供应政策,保障规划实施的土地空间。三是“新旧”联动,创新征收安置政策。将保障性住房计划与“功能区改造”捆绑,向改造区内的中低收入人群销售,解决房源不足问题;同时,收购中低价商品房,满足还建人群就近安置的需求,建立跨区补偿机制实现异地安置。四是“一区一策”,制定个性化招商融资政策。通过打破行政界限,健全财政与事权相匹配体制,理顺利益分配体制;根据区域特点,制定招商目录,避免重复招商、恶性竞争。

    结语
    城乡规划的根本目标是为了加强城乡规划城镇空间发展的管理,由于规划编制受外部影响巨大,如何既坚持规划的“价值理性”,又适应经济社会快速发展的实际需求,保证规划的长期目标、公共利益得以有效实现,并具有管理可操作性。必须从制度设计上予以变革。按照新制度经济学,制度的创新与变迁必然带来新的效益,现有单一的规划实施模式无法真正有效促进规划的实施。因此,只有在针对不同功能地区、不同时期、不同利益主体进行动态研究的基础上,创新理念,立足多元主体平衡的编制范式,实现规划重点从导控性向实施性的转变,通过主动策划、建立项目库、确定建设行动计划以及制度保障,实现规划引导作用的弹性内容与法定化刚性内容两者的有效互动和转化,才能真正发挥规划的主动引导和实施统筹作用,确保规划目标有效落实,实现城市健康可持续发展。

参考文献
[1]熊向宁.转型期大城市边缘区规划机制研究[D].武汉:华中科技大学,2009.
[2]张京祥,赵丹,陈浩.增长主义的终结与中国城市规划的转型[J].城市规划,2013(1):45-50.
[3]武汉市土地利用和空间规划研究中心.汉口沿江地区实施性规划[Z].2012.
[4]涂剑,殷毅,凌利.武汉实施城市、镇控制性详细规划编制审批办法的思考[J].规划师,2012(11):44-49.



武汉市新一轮控规优化的探索与实践
陈  伟    彭  阳    童丹丹

[摘  要]本文回顾了武汉市2008版控规的编制模式,结合3年来的管理试行实践,分析了2008版控规编制的经验和主要问题。以控规法定化为目标,结合《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》、《城市用地分类与规划建设用地标准》等新法规的要求,系统介绍了武汉市新一轮控规在编制管理模式、编制内容、成果形式和指标控制要求等方面的创新思路和具体做法。
[关键词]控制性详细规划;武汉;编制模式

    为适应2008年新的《城乡规划法》对城乡规划管理的新要求,武汉市在1999年版控规的基础上,结合南京、杭州等城市控规编制经验,历时两年,于2008年完成了主城区678km2控规导则的编制工作,摸索出一套具有武汉特色的控规编制模式。但从几年来的应用情况来看,2008版控规还存在与各专项规划之间、与规划管理之间衔接不足的问题;2011年,伴随着《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》、《城市用地分类与规划建设用地标准》的颁布出台,武汉市控规也即将步入政府审批及法定化的阶段。因此,在2012年,武汉市结合2008版控规应用情况,以法定化为目标,对新形势下控规的编制方式、编制内容、成果形式、管理应用等方面进行了全面系统的优化和探索。

    1  武汉2008版控规编制模式回顾
    1.1  分层、分级的编制模式
    2008版控规按照“分层、分级控制”的方式,提出了“以控规导则和控规细则为主导、局部控规相补充”的规划编制体系。在主城区678km2范围内,划定了88个控规编制单元,并在控规编制单元基础上,细分了900余个控规管理单元。控规导则以编制单元为单位,进行总体规划和分区规划各项指标的分解落实,作为规划管理的依据;控规细则主要针对山边、水边和历史街区等区域开展细则编制工作,是以管理单元为单位,将控规导则提出的定性、定量、定位要求在空间上细分至地块;局部控规是在控规导则编制期间,结合具体开发项目编制了局部地段控规,作为控规导则编制完成之前的过渡措施和临时规划管理依据。至2009年,武汉市全面完成了主城区控规导则的编制工作,并在数字武汉一一国土资源和规划网上进行了成果公示后,在规划管理中试行。控规细则由于成果深度更深、内容要求更为全面广泛,仅对部分开展了城市设计的水边区域完成了控规细则的编制工作。作为规划管理过渡的局部控规,为适应重大项目建设需求而编制完成并上报市政府审批的仅有10余项。
    1.2  “刚”,“弹”分明的控规导则成果形式
    为适应《城乡规划法》对控规“高位审批”、“严控修改”的新要求,控制控规的修改频率,减少行政审批成本,服务规划管理,2008版控规导则提出了“法定文件”+“指导文件”的成果体系,泾渭分明的划定了“刚”性指标和“弹”性内容。法定文件是刚性内容,主要包括管理单元主导功能、“五线”控制和居住区级以上公共服务设施控制,报市政府审批;指导文件是弹性内容,主要包括对人口规模、规划用地布局、管理单元划分以及建设强度指标和高度指标的控制,由城市规划主管部门审批。
    1.3  “结论嵌入式”的专项规划应用
    用地性质、用地开发强度以及各类基础设施的用地规模指标是控规中的核心指标,武汉市自2007年开始就对建设用地分类及兼容性规定、主城区强度分区、主城区高度分区等内容开展了—系列专项支撑性研究,并作为管理人员规划审批的技术依据在规划管理部门内部试行。2008版控规对这些专项研究成果进行解读,将其核心结论内嵌入控规成果之中。
    (1)开发强度控制
    结合《武汉市主城区建设强度分区指引》的研究成果,按照强度分区的质变数值,以“总量控制、内部平衡”为原则,确定编制单元内居住、行政办公、商业及其他公共设施、工业仓储的建筑总量、基准容积率、容积率修正指数,并计算出编制单元的总建筑规模作为指导性内容纳入指导文件。
    (2)基础设施及公共服务设施控制
    对各项基础设施的用地规模指标,是以武汉市2007年期间开展的中小学规划、绿地系统规划等专项研究为基础,结合控规各编制单元的人口规模和各类设施的配置标准,在各编制单元内进行分配并进行总量控制,并根据基础设施的建设模式和类型分别采取实线控制、虚线控制、指标控制和点位控制等严格程度不同的控制方式。

    2  2008版控规导则实施应用评估
    2.1  2008版控规导则在规划管理与审批中的应用情况
    2008版控规导则编制完成并进行公示后,作为武汉市规划管理审批的依据进行了为期3年的试行。在试行期间,控规导则在城市规划的管理和审批中更多的发挥了职能部门内部“技术规范”的作用。根据统计,3年试用期间,主城区约65%以上的审批项目对控规“指导文件”中规定的开发强度指标进行不同程度的调整,其中城市中心城区尤其是二环线以内的居住用地开发强度指标调整幅度最大,商业用地其次。另有16%以上项目存在对控规“指导文件”中规定的地块性质进行调整,主要是居住、商业用地之间的互调以及对公共停车场、市政设施用地的复合利用后的性质调整,另外还存在对绿地、中小学、公益性公共服务设施用地的调整,但主要集中在用地位置和用地规模方面的调整。
控规调整对各城市而言都是“量大面广”的“日常工作”,也是中国城市快速发展中无法回避的共同课题。2008版控规导则调整的原因很多,除了因政府发展战略调整、区域发展定位转变、重点项目建设以及重大招商引资项目而进行的调整外,控规成果编制技术上的不完善占了主要方面。
    2.2  2008版控规导则存在的主要问题
    (1)编制周期紧迫性与规划管理严谨性矛盾显著
    编制仓促,现状基础资料调研不够完善。2008版控规导则历时两年就实现了主城区678km2范围的全覆盖,虽然有现状数据库及多项专项研究支撑,但毕竟工作量大、时间仓促,不可避免的出现控制要求缺乏应对性、与规划管理不相适应的问题。例如在五线控制方面,原有支路级的道路控制红线因缺少与用地权属、现状通道的对接,面临无法实施的困境;绿线控制的总量指标由于对用地经济性考虑不足,存在难以落地的问题。
    控规作为规划管理与审批的上位依据,要求成果内容的全面丰富,成果信息的准确翔实。武汉2008版控规导则历时两年就实现了主城区678km2范围的全覆盖,编制内容还涉及人口分布、用地性质、交通组织、开发强度、空间形态、地下空间等多个专项内容的汇总并落实到具体用地上,规划成果的深度和准确性确实难以有效保障,然而,规划管理时效性的现实要求,又注定无法为控规编制留出足够的研究和完善的时间和空间,因此规划管理中出现的控规“常态化”修改几乎成为其无法摆脱的桎梏,进而诸多城市产生了控规“编而不批”的现象。
    (2)“刚”者不“刚”,“弹”者不“弹”
    2008版控规导则采用“—刀切”的方式生硬划定了刚性内容和弹性内容。在公共设施方面,由于未区分经营性、公益性内容,用地性质的控制深度统一达“中类”,导致对应该控制的公益性设施控制要求不够严格,而对与市场衔接紧密的经营性公共服务设施控制过多,指标僵化缺乏灵活性,与实际建设要求差距较大,产生的后果是控规面临频繁调整,导致行政审批效率低下,行政成本过高。
    同时,在实际规划管理中,即使是同级别、同类型的公共服务设施也存在不同的规划管理要求,较为典型的如配建公共停车场,在控规中有独立的用地性质和用地规模控制要求,但在实际建设中,往往会出现结合周边用地的开发进行复合建设,根据区域停车需求配建相应的公共停车位,建设方式可以是地下化的,也可以是公共停车楼,但这种调整会涉及对控规用地性质和指标的双重改变。
    (3)“结论嵌入式”技术成果作用有限
    2008版控规为避免以往控规指标控制随意的问题,同步开展了用地性质兼容性研究、强度分区指引、高度分区指引等专项研究,并将这些专项研究的核心指标结论纳入控规导则。但从规划管理和项目审批的实际应用情况来看,由于控规成果篇幅所限,仅将专项研究的静态指标结论纳入控规,且未对赋值方式及调整的前提条件作详细说明,是远远不能满足规划管理需求的。因此一方面出现规划管理中涉及用地性质、开发强度指标的调整均需走控规调整程序,造成行政成本浪费过高;另一方面也使控规的调整缺乏必要的、统一的约束规则。
    (4)编制内容的整齐划一难以满足特色区域的精细化管理需要
    武汉市山水资源丰富,历史积淀深厚,空间特色显著。但在2008版控规中,虽然有强度分区、高度分区等体系性的城市空间方面的专项内容,但控制深度和控制要素的不全面无法满足城市空间特色区域的精细化和特色化的规划控制要求。2008年以后,武汉市先后开展了城市重点地段的实施性城市设计编制工作,并对重点地段的区域空间形态进行针对性的精细设计和保护。因此2008版控规尚需与重点地段的城市设计进行完善对接。

    3  武汉市新一轮控规的探索与实践
    2011年1月,《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》(以下简称《办法》)出台,在强调控规地位的同时,进一步明确了控规编制的核心内容。2012年,《城市用地分类与规划建设用地标准》正式颁布实施,将公益性设施和经营性设施赋予了不同的分类代码,加强了对社会保障设施保护,进一步体现了城市规划作为公共政策的属性。在此背景下,为贯彻《办法》的相关要求,结合武汉市近几年控规导则的试行情况,以及有关城市在控规方面的探索和研究,2012年,武汉市以控规法定化为目标,在2008版控规的基础上进行成果“优化与提升”,落实了部、省、市各级技术规范和管理规定要求,完善了控规导则控制要素,梳理了最新审批的相关规划和项目信息,并对武汉市规划管理模式进行探索与创新,从规划管理需求的角度对控规编制的基本内容、成果形式、控制方式等内容开展创新,全面优化了原有控规导则成果。
    3.1  集约利用规划策略
    2012版控规优化开展前,武汉市结合多年的规划管理工作,对武汉市城市规划的管理体系进行了梳理,在借鉴天津“一控规两导则”分层控制、并行管理,北京“控规+城市设计”分层分级控制、合并管理经验的基础上,以提高控规控制性和灵活性,加强科学性、体现特色性为原则,提出了武汉市“1+N+2”的规划管理模式,即“控规+N套管理规定+用地和空间规划论证(以下简称地空论证)、城市设计导则”的管理模式。其中控规不再分为控规导则和控规细则两个层级,而是在2008年版控规导则基础上,以编制单元为单位,以管理单元为核心进行内容的调整和优化,形成2012版控规成果形式,作为规划管理的法定依据。N套管理规定主要包括《武汉市主城区用地兼容性规定》(以下简称《兼容性规定》)、《武汉市主城区用地建设强度管理暂行规定》(以下简称《强度管理规定》)、《武汉市新建地区公共设施配套标准管理规定》(以下简称(公共设施规定》)等一系列专项管理规定。在控规导则优化前,重点对《强度管理规定》、《兼容性规定》进行修订完善。《兼容性规定》针对居住用地、公共服务设施用地、工业仓储用地、绿地的建设特性,补充明确了可部分兼容、完全兼容和禁止兼容的用地性质,其中可部分兼容又细分为允许兼容、有条件兼容两种形式。在此基础上,《兼容性规定》还提出了关于兼容程度、兼容比例的相关规定以及在规划管理审批中的应用规则和调整程序。《强度管理规定》按照居住用地、公共服务设施用地和工业用地分别确定了全市用地强度分区,提出各类用地的基准容积率,在此基础上,结合各类用地交通和用地规模条件,评定调整系数,通过基准容积率和调整系数综合评定项目的建设强度指标。另提出了补充规定,主要内容包括增加容积率转移和奖励规定、启动土地经济测算规定、按照城市设计调整地块建设强度的规定容积率、用地基准容积率调整系数等内容。
    城市设计导则是在武汉市在重点地段开展的局部城市设计基础上形成的空间管理文件。导则以控规管理单元为单位,明确提出街坊层面的空间形态控制要求,作为空间规划管理的技术依据。从2008年至今,武汉市“分重点分层次”开展城市设计编制工作。对一般区域,编制完成《武汉市城市设计编制与管理技术要素库》和专项技术规定进行通则式管理,保障基本的城市建设品质;对重点地段编制专项城市设计成果,经批准后的城市设计导则作为城市建设和空间规划管理的重要依据,打造高品质空间环境,目前重点地段的城市设计已基本全覆盖;对特色区域,邀请SOM、AECOM等世界知名机构进行亮点设计,确保规划设计的国际品质标准。
    地空论证是武汉市多年来结合规划管理需求,探索出的具有武汉特色的用地规划管理和建筑工程规划管理的技术支撑环节。地空论证是结合具体建设项目进行编制的技术报告,编制深度介入控规和修建性详细规划之间。编制内容主要依据控规要求,结合建设项目的商业策划、经济分析、交通及市政承载力分析等专项,以项目所在街坊为研究核心对控规进行深化和细化,论证中纳入城市设计导则提出的空间控制要求,通过方案设计对项目地块所在整体街坊的用地性质、开发强度、交通组织、空间景观等方面要求进行细分、校核和落地,并提出建设地块的详细控制要求,经相关程序认定后,作为地块规划设计条件的核发依据。
    3.2  “合二为一”的成果形式
    在理顺武汉市“1+N+2”的规划管理模式基础上,本次2012版控规仅针对单元控规进行编制,基本等同于2008版控规导则的编制范围和编制深度。但在成果形式上不再区分法定文件和管理文件,而是顺应《办法》的控规编制审批要求,整合为一个文件并全部上报市政府审批。成果内容结合《办法》进行调整,主要包括红线、蓝线、绿线、黄线、紫线等“五线”,以及公共服务设施,开发强度、建筑高度和综合管线等控制要求。
    规划成果采取“一图、一表、一规定”的成果形式,“一图”即以图形的形式直观反映各类规划控制要素;“一表”即以表格的形式明确各类规划控制要素的详细控制要求,包括系统性控制要求和管理单元控制要求,是控制图纸的补充:“一规定”即一系列相关管理规定,是导则指导规划编制和规划管理审批的重要组成部分,已编制完成的管理规定作为控规成果内容一并报市政府审批。同时,为保证规划优化程序的合理性和严谨性,成果中增加了附件,主要包括现状资料调研资料汇编、一般性问题备案资料汇编和提请研究负责问题备案资料汇编,确保控规优化有据可依、有据可查。
    3.3  规则链接式、个性化的指标控制方式
    本次控规内容全部上报市政府审批,对控规内容的严肃性、指标确定的科学性、管理的“刚”性、“弹”性关系提出了更高的要求,因此本次控规在规划控制方式上进行了如下三方面创新。
    3.3.1  强化公益性,活化经营性
    本次控规优化延续了2008版控规实线控制、虚线控制、指标控制和点位控制等四种指标控制方式,但对控制的具体技术要求进行了优化。其中,为改变2008版控规“一刀切”的管理模式所带来的“弹”者不弹,“刚”者不“刚”的问题,结合《城市用地分类与规划建设用地标准》要求,进一步强调了对非经营性公共服务设施的控制和对经营性公共服务设施的包容性。对非经营性公共服务设施,可单独占地的,用地性质的控制达到“中类”;无需单独占地的,按照《居住区公共服务设施配建规定》和《公共设施规定》的要求,进行公益性设施的类型和点位控制,提出配建等级和配建规模。对于经营性公共设施,仅控制到大类,在地空论证阶段,结合具体项目的开发要求,结合周边区域的发展需要进行业态研究,提出“中类”用地性质控制要求。
    3.3.2  核心指标“链接式”管理
    针对08版控规核心指标“结论嵌入式”管理的局限性和僵化性,2012版控规优化改变了08版控规将指标结论纳入控规的做法,而是将管理规定的名称本身作为控规内容的重要组成内容,随控规上报审批,获得管理规定的法定地位。其中研究完善并出台的管理规定可和控规成果一并报市政府审批。这些管理规定今后可结合城市建设水平的提高以及城市发展需要,不断动态更新优化,单独报市政府审批,而无需启动控规的调整程序。
    尚未完成或未出台的管理规定,仅在控规中预留接口,通过控规的审批,承认某项管理规定的法定地位,如某片控规编制过程中,因养老设施专项规划尚未编制,而使控规中的养老设施控制要求不明确,则在控规成果文本中通过文字“按照《武汉市养老设施管理规定》执行”进行控制。
    这种由“结论嵌入式”向“规则链接式”的控制方式,具有扩展性、动态性特征,一是破解了控规编制周期紧迫的困境,为控规编制的科学性预留了发展空间;二是在不动摇控规成果严肃性的情况下,通过各专项管理规定的优化完善来实现控规成果的动态优化,减少控规调整频率,降低了行政成本。
    3.3.3  特殊区域的个性化管理
    为凸显武汉市山水交融的空间格局,彰显历史文化特色,2012版控规改变了“标准化”的控规编制模式。对于已编制城市设计、综合规划、历史街区保护规划的并经市政府审批的区域,将相关规划的控制要求进行转译、提炼和分类,一是将其对道路红线、水务蓝线、绿线等的调整纳入控规并对2008版控规进行调整优化,加强各类规划的协调性和一致性;二是将强度分区、高度分区的相关控制要求以不同于一般地块指标制定规则“链接式”的纳入方式,直接内嵌入相关区域进行特殊化管理;三是在对各地块的控制表格中,增加“备注”栏,将无法纳入控规标准化管理的要求以备注的方式提出个性化、特色化的管理要求。

    4  结语
    日前,武汉市正有计划、分步骤的开展控规导则优化工作,先期对一般区域开展52片导则的优化工作,其中第一批成果优化已基本完成并公示,公示完成后拟报市政府审批。对于城市重要区域,则先期开展重点地区、特色地区的功能区实施性规划编制工作,主动落实、优化、完善控规,成果认定后将纳入控规并完成所在片区的控规导则优化工作。另外,武汉市将有计划、分步骤的开展地下空间、养老设施、社区管理用房等专项规划的编制研究工作,在规划管理审批中试行成熟后,转化为相关的管理规定,纳入控规管理平台。动态完善武汉市“一张图”信息化管理体系,加快规划信息公开化建设。
    控制性详细规划更贴近于地方规划管理,在城市快速发展时期,需要地方层面积极、大胆的进行创新和实践,各地也在控规编制和管理实践中有了一些好的做法。武汉市的控规编制方法和模式探索,还需要与全国同行加强沟通和交流,在今后的使用中不断完善。具体的实施效果还要通过实践进行检验。

参考文献
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[6]武汉市国土资源和规划局.武汉市新建地区公共设施配套标准指引(试行稿)[Z].2010.
[7]武汉市国土资源和规划局.城市规划地域划分及编码规则规定(试行稿)[Z].2010.
[8]刘奇志,宋中英,商渝.城乡规划法下控制性详细规划的探索与实践——以武汉为例[J].城市规划,2009(8).
[9]赵民,乐芸.论《城乡规划法》“控权”下的控制性详细规划——从“技术参考文件”到“法定羁束依据”的嬗变[J].城市规划,2009(9):24-30.



控制性详细规划调整规范化工作的思考
宋晓杰   吴志华   钟  华   周艳妮

[摘  要]本文在总结和梳理国内相关城市案例的基础上,对控制性详细规划(以下简称控规)调整规范化工作的发展等进行了的分析,并对相关工作进行了一定的思考,为后续控规调整工作的开展提出了建议。
[关键词]控制性详细规划;调整;规范化

    前言
    自20世纪80年代以来,历经区划法的观念引入、控规管理模式的理论探索、控规法律地位的逐步确立、控规编制方法的实践普及等主要发展阶段,当前社会上对于控规的关注焦点已经转向其实效评价。伴随着控规编制的大规模完成,国内不少城市已接近或者完成控规的“全覆盖“,规划管理工作重点逐渐由控规编制转向控规的实施管理。控规的修改、调整等甚至成为一种常态化的现象。规划行政主管部门面对各方提出的控规修改、修编要求,经常性陷入被动的局面。如何把握控规实施中的刚性与弹性,有效的推动控规的动态维护,成为规划管理部门和技术编制部门的亟需思考的一项新课题。
    借鉴相关学者的研究结论,本文认为,一方面控规调整工作应当是本着科学的态度,通过对既有规划实施效果与不足、城市未来发展问题与走向、规划工作应对策略与目标的深入分析,实事求是地改善城市规划工作,使之更加适应城市的可持续发展的要求提供坚实的技术支撑;另一方面,控规应该是“控而不死、调而不乱”即,控规的基本框架应该保持严肃和稳定,对一些强制性指标如绿地、公服、五线等内容应予以严格控制,同时在严格控制的基础上,对于部分经营性用地应适度有一定的弹性空间。

    1  国内相关城市的经验
    1.1  控规的调整已成为各个城市规划管理工作中面临的重要问题,相关制度和工作的探索工作多在探索中前行
    通过搜集的资料来看,国内部分城市已经逐步施行控规调整相关制度和机制的完善和探索工作,但开展情况参差不齐,北京市是目前控规动态维护工作开展的比较成熟的城市,自2009年控规优化完善以来,逐步形成了一套符合自身城市发展要求的控规动态维护制度。而大部分城市仍处于探索阶段,但也形成了一定的地方特色,如天津、杭州、重庆、石家庄等城市,在住建部《城市、镇控规编制审批管理办法》颁布后,已经出台了相应的控规局部优化和完善办法,并开展了初步探索。
    1.2  局部优化和完善是控规调整工作的重点
    从各城市控规规范性文件梳理情况来看,各城市在原有控规管理办法的基础上,相继增加了关于控规局部维护内容的相关规定(表一)。尤其是住建部《城市、镇控制性详细规划编制审批管理办法》出台后,像杭州、重庆等城市出台了政府层面的控规局部维护的规定,进一步深化了住建部《办法》中关于控规维护工作的实施细则。
    1.3  控规调整程序和技术要求逐步精细化
    目前,各地在控规调整工作中主要采用的方法是制定控规修改报批、审批的相关管理规定,以提高行政效率。例如上海按照修编、技术性局部调整和一般性局部调整的分类进行控规调整,除了修编或修订需要重新编制控规外,其他类别的调整程序相对简化;北京符合《案例汇编》要求的,成都的技术性调整,重庆的一般性技术内容调整等(表二),也都有相对应的简化调整程序。重庆规定了允许调整,严格限制调整及机制调整的控规调整内容,对调整后建筑总量、用地性质容积率等进行了分级审批。

    2  经验借鉴和启示
    2.1  以提高审批效率为主的应对措施
    各地控规调整的规定虽然略有差异,但是基本思路相同,即在审批程序上简化微小调整,明确一般性调整和重大调整的程序,使各类调整的审批时间可控,起到了节省审批时间的作用。
    2.2  兼顾控规的科学性和程序性要求    
    作为维护各方利益的公共政策,控规不能随意改变,以维护其执行中的权威性和严肃性,这不仅是法律的规定,也是必须要始终坚持的工作原则。但另一方面,我国城市发展建设的形势日新月异,从科学技术角度还不太可能编制出能以不变应万变的规划来。顺应形势变化,对控规做出符合城市发展要求且符合公共利益的补充、调整、完善,不仅是可以的,而且是必要的。尤其是在我国当前城市化快速发展的时代背景下,更需要及时对控规已不符合实际要求的内容,及时进行纠偏、纠错。实际工作中,对控规要有刚性已经没有太多疑义,值得注意的是,在强调控规的权威性、严肃性的同时,也不能把控规的刚性教条化、绝对化,控规应该刚性一些,还是灵活一些要具体问题,具体分析,不可一概而论。
    2.3  区分对待,分类管理
    实施控规的重要目的在于维护社会的公平和协调,维护社会公共利益。在控规维护工作中,对维护申请不能一概而论,有必要区分对待,对于符合城市公共利益,有利于实现城市规划根本目的的项目应该予以大力支持和配合,简化审批程序,提高审批效率。如对于有利于推动公共设施、市政基础设施的建设项目需要进行控规局部维护的。对于不符合城市发展诉求的项目则应该严格按照要求进行系统的论证和审查,确保公共利益。
    2.4  完善配套制度,辅助控规维护工作开展
    在控规调整工作中,为更好的为经济社会发展和城乡规划管理服务,在控规维护程序中应逐渐完善相关些配套制度,如规划预审制度、会商会办制度、特别论证制度、专题会议制度、控规评估制度等。有效辅助控规维护工作。如为确保专项规划编制与控规的有效对接;减少控规局部调整方案对控规整体方案规划布局的影响,部分城市在专题会议审查之前,增加了规划预审的环节,确保控规的法定地位和维护的科学性;对于特殊地区,上海针对历史风貌区的控规维护形成了特别论证制度,站在科学及专业的角度,对保护规划作合理的、有限的调整等等。

    3  关于控规调整规范化工作的思考
    3.1  完善上位依据的引导和指引
    政府及城乡规划部门应重视控规上位法定依据的引导和指引,为控规动态维护提供法律支撑,如在《城乡规划条例》中应更加重视城乡规划的程序性内容(尤其是“规划调整“的行政程度)的规定而不是像过去一样,停留在城市规划技术编制体系、规划管理的原则性规定层面上。 
    3.2  面向动态实施的控制性详细规划编制管理变革,实现从蓝图到动态规划的转变
    目前控规的编制和管理往往有一定的脱离,控规编制往往只从技术角度出发,忽略了管理处室的需求,导致控规在规划管理中的不适应。控规的优化和完善工作中,应尤其要重视业务处室的指导作用。另外,规划编制技术和要求仍需不断创新,成果内容应更加注重行政程序的建设,将可能的利益主体纳入规划修编和维护当中,实现灵活的从蓝图到动态规划的转变。
    3.3  构筑完善的控规调整——评估(监测)——反馈体系,提高控规适应性
    随着控规动态维护的开展,势必会对原控规的控制要求、控制指标等产生影响。控规动态维护一般都是局部范围的调整,仅限于项目本身用地,但是局部单项的调整累加之后往往会对控规的整体要求产生影响,因此开展控规调整工作,不能局限于眼下,应着眼未来,同步建立一系列的配套辅助体系,如控规的评估、历史信息查询、指标核算以及控规实施跟踪反馈等。以便规划工作能及时掌握当前控规的适应性,避免因出现规划滞后于城市建设,而造成负面影响。
    3.4  严肃编制责任,建立对编制单位的稽查制度
    控规的法律严肃性还应该涉及到规划编制单位的责任上,以往规划编制单位往往脱离在法律追究的范围之外,出现规划技术问题时,规划编制单位不担负任何责任。因此,经常出现规划编制的粗制滥造、不负责的现象。规划编制必须承担一定的责任,尤其是在规划法制化不断完善的过程中,规划稽查制度应该逐步发展起来,对经常出现规划技术错误的单位和个人要给以相应的处罚,这也是减少控规更新维护,维护控规严肃性一个重要方面。

    4  结语
    从目前的情况看,控规调整工作将是一定时期内规划管理的重要内容,国内各城市在规则准许的范围内也在逐步探索控规动态维护的实施机制和相关的要求,本文对各城市相关的做法进行了梳理,结合规划管理工作遇到中的问题,进行了一定的思考,希望对后续相关研究有所帮助。

参考文献
[1]邱越.北京中心城控制性详细规划的实践.[J].城市规划
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[3]王晓东.政策视角下对控制性详细规划的几点认识.[J].城市规划
[4]熊建.控制性详细规划全过程管理的探索与实践.[J].上海城市规划
[5]《北京市中心区控制性详细规划实施管理办法(试行)》
[6]《上海市控制性详细规划管理规定(试行)》
[7]《上海市控制性详细规划管理操作规程(试行)》
[8]《天津市控制性详细规划管理暂行规定》
[9]《市规划局《关于印发〈天津市土地细分导则管理暂行规定〉的通知》
[10]《关于印发〈杭州市控制性详细规划局部调整操作规程〉的通知》
[11]重庆市规划局关于印发《重庆市控制性详细规划一般技术性内容修改暂行办法》的通知
[12]《石家庄都市区控制性详细规划管理规定》
[13]《成都市规划管理局控制性详细规划编制、调整审批程序管理规定(暂行)》
[14]《成都市规划局控制性详细规划局部调整技术管理规定(试行)》
[15]重庆市人民政府关于进一步加强控制性详细规划修改等规划管理工作意见的通知



美国城市设计导则的编制与实施
程明华

[提  要]从1960年代起,美国城市的设计导则经过多年的广泛实践,已成为城市法定规划体系重要补充。以美国城市设计导则的实例为基础,从导则的编制与实施两个方面诠释其编制思路、要点和方法,以期为我国读者在导则编制中提供借鉴意义。
[关键词]城市设计导则;编制;实施

    1  引言
    美国城市的设计导则是从设计的层面对城市法定规划体系如区划法、土地细分法的重要补充。与前两者不同,美国城市的设计导则并没有统一的模式和要求,其内容包含了从全市范围到邻里单位等不同层面,涉及到规划审查程序、设计质量控制、公众参与、规划操作机制以及投资计划等多重要求。自1960年代以来,美国诸多城市在设计导则方面进行了系统的研究与探索,总结出一套有限理性的弹性控制方法。

    2  城市设计导则的编制
    美国城市的设计导则特性可以归纳为以下两点:第一,设计过程的可调节性,即认为设计是一个过程而并非是一种结果。可通过自下而上,即通过目的、原则、导则和定量标准的制定来实现规划总体目标的要求(图1);或者自上而下,即从次区域到全市、地区,邻里单位再到每个单独的地点建立不同层次的设计导则;第二,设计成果的可控制性,即通过不同地点的设计控制实践实证规划设计导则的层次性和实效性,并且能及时对建筑申请或者规划行政许可的标准进行评估。其设计控制目标可归纳为以下原则:①设计政策应表达公众民意调查结果或体现社区的发展目标;②设计政策来源于详细的、以公众价值为导向的场所特性分析,分析范围涵盖形象、社会、功能和环境风貌等方面;③设计政策实质由一系列设计导则组成,但它们不是具体的设计方案,尽可能给专业设计者留下更多的设计空间;④设计导则应重点强调城市学品质而不是建筑学的形象因素;⑤设计导则应与市民期望及城市产业发展目标相协调;⑥设计导则应采用完整、透明的评审系统,如适当的公众听证会和申诉程序;⑦各层次的设计导则需通过一系列的规划和建议文件进行表达,如在全市范围的设计战略能够通过以后的细化形成一连串的行动指南,用以指导政策、环境行动和其它政策领域的启动项目;⑧设计导则应包含清晰的环境可持续发展原则,如城市的精明增长、大规模的郊区建设、城市中心区与次中心的改造重建等。这些原则应体现在导则编制的每个过程中。
    2.1  进行详细的现状调查与设计分析
    好的城市规划与设计的首要工作就是基于现状与场所特征的彻底分析。因此,美国城市在大区域城市设计时往往组织庞大的团队进行详细的现状调查与设计分析,除了收集城市的基础设施资料和宏观的经济信息外,更加注重场地的实地踏勘和长期跟踪观察来收集相关数据,比如交通、景观、城市意象、城市公共空间使用状况、旧建筑保护等方面的研究内容。
    同时,城市设计成果是一个动态的修正过程而非终极的形象界定,带有很强的研究性质,因此设计导则成果在经历时间的检验后需要不断修正和补充,这就需要参与城市设计的各相关单位随时了解城市发展的最新动态,及时提出针对性的修改意见。如芝加哥在城西地区的城市设计(2000年)编制过程中,除了政府的规划团队以外,还长期聘请芝加哥规划与发展委员会、芝加哥伊利诺大学等十余个社会科研社团进行跟踪参与和维护。
    2.2  制定切实可行的设计目标和原则
    城市的设计导则是对城市及相关区域发展目标、原则的延伸与演化。例如西雅图的社区规划(1993)在总图设计、建筑体量控制、建筑整治、步行系统以及景观设计等5个方面采用了27项原则。这些设计导则和规划清单(表1)建立在广泛征求社区居民意见的基础上,它利用勾选清单的形式,把设计导则的主要内容转化成设计评审时必须要对照的清单,在评审的过程中,评审官员就可以按照清单的条目与导则一一对应来评价设计方案,为设计者和规划评审委员会确定了评判设计质量的基本原则,成为管理者、开发商、社区居民和设计者评估设计方案的基本前提。
    2002年版奥克兰全市步行系统规划包含5个设计目的和14项设计原则(即规划导则),这些导则克服了步行障碍,保护了行人安全,为行人提供停止场地,全面地加强了步行系统建设,为城市成功地营造了开敞空间。同样,这些设计导则也被整理成清单形式以方便规划审查以及规划师的使用。
    2.3  合理把握设计导则的控制尺度
    一是强调城市设计而不是城市规划。城市设计导则重在对城市设计控制要素的把握与描述,在内容表达上与城市规划有较大区别。城市规划着重点在各种指标的平衡,例如交通容量、功能分区、用地开发强度等问题,而城市设计导则的重点是城市意象的描述与控制,比如区划法对街区的控制重点是建筑的高度、密度、容积率等技术数据,象底层架空奖励容积率等等,而城市设计导则的重点是建筑体型(不同于规划中的高度规定)、室外空间、街墙界面、人车分流的解决方案、整体材质色彩等等。
    二是强调设计城市而不要设计建筑。城市设计导则的最佳原则是研究以公共领域与步行体验为基础建筑物之间的关系,即城市学标准是第一位的,建筑学的或景观因素是第二甚至第三位的。城市学标准主要涉及到建筑与建筑之间的关系,建筑风格与体量关系的协调、建筑退界、外部公共空间的利用以及停车等,本质上这些特性决定了城市设计导则应界定与反映建筑外墙以外的区域。建筑学标准则只涉及到建筑物自身,或在特定环境下的建设目标。一个理想状况是成功的建筑物既符合城市学原则又符合建筑学要求。然而,如果在不可能的情况下,则应该最大的努力去适用城市学要求以保持整个场所的一致性。
    2.4  制定便于落实的设计政策
    城市设计导则可划分为两个类型——是对开发方案形态的规定性要求,二是方案操作的指导性意见,在实践中往往根据特定项目的需要来运用相应的设计导则类型。旧金山为这两类导则的应用提供了很好的案例(图2),它的区划法则主要为规定性导则,而同时推行的《住宅规划设计导则(1989)》又基本为指导性导则。区划法则详细说明了外飘窗的各种规定,如窗的角度和突出部份的厚度;步行人口的最大间距,沿街面车库门的最大比例;以及建筑后退的细节与环境景观的规定等。《住宅规划设计导则(1989)》清晰地说明了一系列设计原则的细节及应用方法,以及管理者、申请者所关心的主要问题,并建立起反馈的分析程序。毫无疑问的,这些被采用的原则对客户和设计者起到了明显的约束作用,导则的意图加强了新发展项目与它所处的城镇景观的呼应,而不会因为导则的束缚产生环境的雷同。
    2.5  城市设计导则的成果应该清晰易懂
    最后的问题是如何使设计政策与导则更具吸引力且容易被设计者和公众所接受并使用,为避免城市设计导则文件由于过于专业而变得深奥难懂、拒人于千里之外且缺乏操作性,许多城市进行了大量的尝试:一是设计内容应该清晰明了,城市设计应该分清强制性指标和建议性指引,这两者都必须尽可能细化,避免模糊的概念出现;二是设计意图的表达必须要简洁易懂,能让规划控制官员、建筑师和开发商都能很容易地知道控制的意图;三是成果形式做到直观有效,如芝加哥在区划导则中使用简洁的、大量的实例和图表形式表达设计意图(图3),以便让读者抓住实质、在头脑中建立具体的形象和整体的政策框架。

    3  美国城市设计导则的实施
    尽管美国城市的设计导则从成果形式上看与国内的设计文件比较相像,但由于国情的不同导致这些设计在实施机制上有很大的不同。
    3.1  建立社区居民、开发商与政府协同一致的行政机制
    广义的说,城市规划与管理就是一个政治的竞争舞台,城市的行政机制对规划的控制和落实至关重要,它影响了城市对开发商与发展项目的选择,以及开发者和居民、商业集团与环境团体之间利益的相互关系。城市设计成果必须要得到社区和开发商的支持才能确保它们顺利地实施。对开发商而言,他们关注的是市场的需求和可接受的规划控制条件。而对社区的居民来说,当社区或周边地块的环境面临很大改变的时候,他们关注的重点会有很大的差别。虽然需要花很大的力气去协调这些潜在的矛盾,但如果这些矛盾能在早期解决,那么城市设计的实施就会变得更加有效。例如1980年代西雅图、旧金山等城市因为中心区建设强度过高而引发的大规模市民抗议,但同一时期波特兰的城市设计战略和目标却赢得政治的强力支持,并在随后的25年中得以成功实施。
    3.2  通过公众参与促进规划实施
    虽然公众参与的基本出发点是让规划更多反映公众的意愿,但在实践中,公众参与的方式不同,体现出公众意愿的程度也大不相同。美国规划理论家Arnstein将公众参与归纳成①操纵性的公众参与;②教育性的公众参与;③信息性的公众参与;④咨询性的公众参与;⑤限制性的公众参与;⑥伙伴性的公众参与;⑦代表性的公众参与;⑧完全的公众参与等8种。Arnstein把以上8种模式归结为三类。第①、②种公众参与的模式被称为“假参与”或“非参与”;第③、④、⑤种模式是“象征性参与”;第⑥、⑦、⑧种模式为“代表性参与”。从第①种模式到第⑧种模式,公众参与的程度渐增,最后一种模式才是彻底的公众参与。现在的明显倾向是,公众已不满足于仅仅参与规划设计与咨询阶段,而是期望进一步参与到决定规划控制原则和自行分配管理程序中来,并形成一种机制给与社区更多的“自治”权力。
    3.3  设立清晰有效和建设性的设计审查程序
    设计审查程序是城市设计导则发挥行政效能的关键步骤,美国许多城市往往在方案预审的阶段介入相关设计审查程序。同时,在设计审查中,评审的意见不能单单地只有批判的成分,更重要的是要提出建设性的建议,从而使得设计师能尽快地调整设计思路。这就要求规划控制的设计导则必须清晰和准确,以避免对那些常见的简单申请进行系统的复杂审查。波特兰在规划初期就通过建立清晰的设计导则、进行职员培训、以案例法为参考标准以及指定规划部门做出决议等手段使设计审查程序形成惯例。在接受申诉之后,审查程序按照严格的时间表形成的书面报告、举行听证会(在较为复杂的发展项目中)和开展诉讼程序,并根据案情的大小和复杂情况将在11至17周内形成决议。西雅图同样设置了类似的设计审查程序,并且将审查范围扩大到预申请的协商和征求社区意见等方面。
    3.4  建立多层级的政策措施与标准
    政策层级即不同层次的政策和它的制定标准。它包括彻底详尽的设计分析,科学合理的设计目标与原则,切合项目实际的控制政策,未来空间形态的形象与策略,以及如何使城市设计政策与导则更便于落实。
    检验美国城市设计导则成效的核心是如何使编制的政策清晰、有意义、容易被公众所理解并且容易运用到对发展项目的控制中去。因此在政策的制定过程中,社区目标、设计目的和设计导则之间的关系被反复地讨论、比较和对照,以便寻找一个衔接良好、简明的和综合的政策框架。为强调政策层级一致的重要性,华盛顿州法院在一项裁决中推翻了地方政府的行政许可,拒绝了地方政府提出的“矛盾的”和“不协调的”发展提议,因为这项提议未能正确反映城市政策和设计导则。
    3.5  引进奖励机制促进规划落实
    引进奖励机制是促进规划落实的最重要的改革措施。奖励系统的应用如同土地的混合使用一样,可以优化城市设计,创造更多宜人的广场形式、小型公园、公共设施、商业与餐饮空间。这些奖励机制附带一些必要条件,在旧金山,必要条件包括对可供应的住宅、儿童看护,教育设施,停车与交通等方面的贡献,他们还规定在商业发展项目中按照1:50的比例预留开放空间。这些要求创造了市中心的步行系统,必要的促进了步行系统与开放空间的导则和标准的拓展。一个完善的奖励系统对保持设计质量非常有用,但对它的影响需要认真地并定期地进行评估。例如在西雅图,开发商通过公共空间的贡献得到了建筑高度或容积率的提高,但最终的建设结果却与当初设定的城市形态相距甚远。因此西雅图的奖励系统在1989年修订时向下做了调整,1994年重新修编时再一次降低了奖励水平。
    3.6  通过政府执行力综合协调各方利益
    美国城市经验的主要启示之一是让好的设计成为长期的共同目标并渗透到政府计划的各个方面,并且获得社区和商业/发展利益两方面的支持。波特兰是美国最成功的案例之一,他们从1960年代起就强调规划的公众参与,在城市中心区保持强大的中产阶级社区,以及建立成功的受设计启发的包含房地产,规划和交通在内的多角色的官方机构。从1970年代或更早的时间开始便热衷于建设良好的行政机制为好的设计提供条件。这些条件包括率先积极开展百年规划,组织无党派的政府团体参与到规划中去,建设稳定和繁荣的地方商业社区,构建较少反复的都市发展模式,发扬公私合作的运作传统。正是这些因素有机组合起来,使得波特兰市区成为有吸引力和文明的城市。

    4  结语
    应该说,美国城市设计导则植根于美国以区划法为基础的规划体系之中,但人们仍然能在世界各国的规划实践中找美国经验的影子。对我国读者来说,城市设计导则并不仅仅意味在规划编制中增加状态和过程的弹性描述,更重要的是规划管理和控制思维应由终极蓝图向过程控制的转变,建立适合中国国情的公众参与、设计审查、规划实施和综合协调机制。笔者认为,这将对完善我国规划控制体系,增加规划控制的科学性和合理性大有裨益。

参考文献
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